Doprinos ruskih naučnika razvoju misli menadžmenta u 20. veku (A. A. Bogdanov, A. K. Gastev, P. M. Keržencev, S. Kondratjev, L. V. Kantarovič, V. V. Novožilov, D. M. Gvišijani, A. I. Prigožin, itd.).

Domaća škola menadžmenta i njeni predstavnici dali su značajan doprinos razvoju globalne menadžment misli. Ruski model upravljanja (vidi poseban članak), zasnovan na komunalnim, artelskim i monaškim metodama upravljanja, pokazao je svoju ekonomsku održivost tokom vekova, omogućavajući Rusiji da igra ulogu velike sile na svetskoj sceni. U industrijskom smislu, Rusija je bila jedna od najrazvijenijih zemalja u svijetu, pa se stoga nauka o menadžmentu ovdje razvijala istim tempom kao iu zapadnim zemljama. Značajno je da su ruski stručnjaci razvili konceptualne i primijenjene osnove „tejlorizma“ mnogo ranije nego što je to učinio F. Taylor. Godine 1860-1870 Naučnici na Moskovskoj višoj tehničkoj školi razvili su originalnu metodu za racionalizaciju radničkih pokreta, koja je uvedena 1873. godine. nagrađen posebnom medaljom na Svjetskom sajmu trgovine u Beču. Tehnika je bila tražena i aktivno se koristila u engleskoj industriji. Početkom dvadesetog veka. Na Politehničkom institutu u Sankt Peterburgu održan je kurs „Organizacija upravljanja fabrikom“. Početkom 1920-ih nastavljena su istraživanja u oblasti menadžmenta i kao rezultat su formulisani „osnovni zakoni naučne organizacije proizvodnje i NE“. Centar nacionalne škole naučne organizacije rada postao je Centralni institut rada, na čijem je čelu bio talentovani naučnik i entuzijasta A.K. Gastev. Domaći naučnici, za razliku od zapadnih, proučavali su ne samo tehnologiju i proces rada, već i radnika, smatrajući ga kreativnim subjektom. Istraživanja su identificirala dvije glavne grupe koncepata upravljanja: organizaciono-tehničke i društvene. Prvi je uključivao koncepte „organizacionog menadžmenta” A. A. Bogdanova, „fiziološkog optimuma” O. A. Ermanskog, „uske baze” A. K. Gasteva i „proizvodne interpretacije” E. F. Rozmiroviča. Druga grupa uključuje koncept „organizacijske aktivnosti” P. M. Kerzhentseva, „društveno-radni koncept upravljanja proizvodnjom” N. A. Vitkea i „teoriju administrativnog kapaciteta” F. R. Dunaevskog. Jedan od glavnih razvoja Centralnog instituta za rad bio je koncept radničkih stavova, koji je sadržavao elemente ergonomije, inženjerske psihologije, organizacije radnog mjesta, teorije radnih kretanja i samoorganizacije radnog procesa. Preporuke CIT-a u formi postera podijeljene su produkcijskim timovima i okačene na istaknuta mjesta.

Sintetizujući mnoga područja naučnog istraživanja, D.M. Gvishiani je identifikovao pet škola menadžmenta u evoluciji menadžmenta.

12. Državna duma Savezne skupštine

Državna duma (u medijima se također koristi skraćenica State Duma) je donji dom Savezne skupštine. Legalni status Državna duma je definisana u petom poglavlju Ustava Ruske Federacije. Državna duma se sastoji od 450 poslanika. Državljanin Ruske Federacije koji je navršio 21 godinu i ima pravo da učestvuje na izborima može biti biran za poslanika Državne Dume (i ista osoba ne može istovremeno biti poslanik Državne Dume i član Vijeće Federacije). Poslanik Državne dume prvog saziva mogao je istovremeno biti i član Vlade Ruske Federacije (prema prelaznim odredbama Ustava Ruske Federacije).

Od 2007. do 2011. poslanici Državne dume birani su po proporcionalnom sistemu (na osnovu partijskih lista). Barijera za prolaz je bila 7%. Od 2016. barijera će ponovo biti 5%.

Prva državna duma izabrana je zajedno sa Vijećem Federacije na dan narodnog glasanja o Ustavu 12. decembra 1993. godine na period od dvije godine (prema prelaznim odredbama usvojenog Ustava). Mandat 2. - 5. saziva Državne Dume traje četiri godine. Počevši od 6. saziva, poslanici se biraju na period od pet godina. Izbori za Državnu dumu održani su 1993, 1995, 1999, 2003, 2007. i 2011. godine. Radom Dume rukovodi predsjednik Dume i njegovi zamjenici . Formacijski red Državna duma - izbori. Međutim, Ustav Ruske Federacije ne utvrđuje kakvi izbori treba da budu – neposredni ili posredni, otvoreni ili tajni, niti određuje izborni sistem koji će se koristiti. Procedura za izbor poslanika Državne Dume utvrđena je saveznim zakonima „O izboru poslanika Državne Dume Federalne skupštine Ruske Federacije“, „O osnovnim garancijama izbornih prava i prava na učešće u referendum građana Ruske Federacije” i niz drugih saveznih zakona. Ustav Ruske Federacije (član 103) definiše sljedeća ovlaštenja Državne Dume i daje pravo odlučivanja o njima: 1) davanje saglasnosti predsjedniku Ruske Federacije da imenuje predsjednika Vlade Ruske Federacije; 2) saslušanje godišnjih izveštaja Vlade Ruske Federacije o rezultatima njenih aktivnosti, uključujući i pitanja koja je pokrenula Državna duma, 3) rešavanje pitanja poverenja Vladi Ruske Federacije;

4) imenovanje i razrješenje predsjednika Centralne banke Ruske Federacije; 5) imenovanje i razrešenje predsednika Računske komore Ruske Federacije i polovine njenih revizora; 6) imenovanje i razrešenje ombudsmana za ljudska prava koji postupa u skladu sa saveznim ustavnim zakonom; 7) objavljivanje amnestije; 8) podizanje optužnice protiv predsjednika Ruske Federacije zbog razrješenja sa funkcije.

Javna uprava je normativni, organizacioni, izvršni i distributivni poslovi državnih organa koji imaju odgovarajuća državna ovlašćenja, a koji se obavljaju na osnovu zakona. - organizovanje - utvrđivanje organizacione strukture organa vlasti - izvršna vlast - izvršenje nadležnosti - distributivno - formiranje budžeta Glavne naučne škole koje proučavaju sistem javne uprave. Dvije glavne škole sredine 20. vijeka: klasična škola (White, Taylor) i škola ljudskih odnosa (Maslow, Mayo). Klasična škola. Njeni predstavnici su tvrdili da se javna uprava treba fokusirati na postizanje svojih ciljeva uz minimalne troškove uz maksimalan učinak. Da bi se to postiglo, proces javne uprave mora biti formaliziran što je više moguće. Bijela formalizacija treba da se postigne izgradnjom racionalne organizacijske upravljačke strukture. o Hijerarhija o Jasan redoslijed funkcija koje obavlja Fayol je identifikovao 14 principa upravljanja: podjela rada, disciplina, jedinstvo upravljanja, nagrađivanje osoblja, centralizacija, hijerarhija, inicijativa, jedinstvo, pravda. Škola ljudskih odnosa. Nastao u okviru sociologije rada, fokusira se na uslove za efektivno djelovanje kadrova. Mayo je smatrao da u odnosu na osoblje treba uzeti u obzir socijalne, psihološke, moralne i neformalne faktore. (Uvijek postoje formalni i neformalni lideri, zadatak je uspostaviti odnose među njima). Maslow je predložio korištenje tehnika za upravljanje ljudskim odnosima: stvaranje povoljne psihološke klime u timu, mogućnosti za samorealizaciju.

Novi koncepti javne uprave:

1. Menadžerska teorija - Javna uprava treba da postane kombinacija 3 komponente: - orijentacija državnih službenika na rezultate i efikasnost, - primjena savremenih tehnologija upravljanja, - razmatranje državnih službenika kao menadžera, uključujući i ugovore o radu.

Potrebe javne uprave:

1. pokazatelji učinka gradske četvrti
2. Orijentacija g.o. za pružanje usluga građanima.
3. Ugovorna osnova za rad državnih službenika
4. Outsourcing je prijenos državnih funkcija na privatne organizacije.
5. Državna orijentacija organ klijenta.

2. Teorija javnog izbora – vladine agencije moraju djelovati kako bi ostvarile ciljeve građana.

3. Koncept “efikasnog upravljanja” – pojavio se sredinom 90-ih. 20. stoljeće kao dio razvojnog programa Trećeg svijeta:

1. Princip podele vlasti
2. Princip demokratije
3. Principi izbora i fluktuacije kadrova
4. Princip odgovornosti vlade
5. Prevlast zakona
6. Politički pluralizam
7. Nezavisnost medija

4. Koncept političkih mreža. Predstavnici: Marsh, Zatcher. Glavna ideja javne uprave je orijentacija na kupca, logika rada usluge. U tu svrhu stvara se posebna mreža - skup agencija i privatnih firmi koje pružaju javne usluge građanima i organizacijama na osnovu ugovornih odnosa.

Karakteristike mrežnog modela:

1. Neformalna priroda odnosa između učesnika mreže
2. Samoorganizacija mreža
3. Nema stroge vertikalne ili horizontalne integracije
4. Minimalna rigidnost od strane centra za vođstvo

5. Teorija e-uprave zasniva se na tri vrste komunikacije: 1. Interakcija između državnih organa (elektronsko upravljanje dokumentima, smanjenje papirologije, itd.) 2. Interakcija između državnih organa. vlasti i biznisa (elektronske aukcije, platforme, itd.) 3. Interakcija između državnih organa. vlasti i građani (pružanje javnih usluga) Koncept e-uprave nastao je kao rezultat administrativne reforme u kontekstu razvoja informacionog društva.

U sklopu reforme promijenila se svrha države. Počeo je da se posmatra kao pružalac usluga građanima i preduzećima. Izgledi za razvoj e-uprave:

1. Smanjenje troškova za pružanje usluga (uglavnom za obradu podataka)
2. Povećanje odgovornosti državnih organa. vlasti (transparentnost aktivnosti)
3. Poboljšanje kvaliteta državnih usluga. usluge Metodologija.

Metodologija javne uprave Razlikuju se sljedeći metodološki pristupi:

1. Institucionalni predstavnici North i Smelser. Iz perspektive ovakvog pristupa, država može funkcionirati samo ako postoje institucije čija interakcija zadovoljava potrebe građana države. (na primjer, vojska, porodica, obrazovanje).

2. Funkcionalni predstavnici Easton, Almond, Parsons. Država je skup funkcionalnih sfera (ekonomskih, društvenih, političkih, duhovnih) koje osiguravaju integritet i reprodukciju društva. Glavna pažnja posvećena je faktorima koji obezbjeđuju stabilnost sistema javne uprave. Parsons je posebno identifikovao dva principa na osnovu kojih se gradi: princip distribucije i integracije.

3. Organizacioni predstavnici – Maslow i Likert. Pažnja je posvećena institucijama koje regulišu funkcionalna područja i institucije. Stručnjaci u okviru ovog pristupa obraćaju pažnju na izgradnju karakteristika svojstvenih organizaciji: - prilagodljivost (prilagodljivost promjenjivim ciljevima države) - članovi organizacije moraju sarađivati ​​kako među sobom tako i izvan nje (izgradnja ne samo vertikalnih, već i horizontalnih veza. Pretežno liberal style board) - potreba za učešćem članova organizacije u postavljanju ciljeva i donošenju odluka, tj. uključivanje bihejvioralnog pristupa.

Trenutno se u teoriji javne uprave izdvaja nekoliko istorijski uspostavljenih škola i pravaca. Među njima prednjače američki, engleski, francuski i njemački.

Američka škola ima opći empirijski (tj. eksperimentalni) fokus na svoja istraživanja; mnogi njegovi istaknuti predstavnici bili su ne samo teoretičari, već i praktičari. 20-30-ih godina, predstavnici pokreta „škola ljudskih odnosa” pokušali su da objasne funkcionisanje administrativnih službi kroz analizu ponašanja pojedinaca i grupa koje u njima rade. Najpoznatiji naučnici ovog smjera u SAD-u 20-50-ih bili su Mary Parker Follett, E. Mayo, A. Maslow.

A. Maslow je razvio hijerarhiju potreba prema kojoj motivi za djelovanje ljudi uglavnom nisu ekonomske potrebe (kako su vjerovali “klasici”), već društvene, egoistične potrebe, omogućavajući realizaciju kreativnih mogućnosti koje mogu biti samo djelimično i posredno. zadovoljan uz pomoć novca. Na osnovu ovih nalaza, A. Maslow je preporučio korištenje tehnika za upravljanje ljudskim odnosima, uključujući stvaranje povoljne psihološke klime u timu, konsultacije sa zaposlenima i pružanje im veće mogućnosti da ostvare svoj kreativni potencijal na poslu.

Pedesetih godina u Sjedinjenim Državama se pojavio bihejvioralni pristup, zasnovan na želji da se otkriju ljudske sposobnosti u procesu upravljanja. U okviru ovog pristupa razvijena je McGregorova teorija X i Y. Teorija X kaže da prosječna osoba ne voli raditi i izbjegava posao kad god je to moguće. Teorija Y kaže da je prirodno da osoba troši mentalnu i fizičku energiju na posao kao i da se opusti ili igra. To znači da se osoba može ohrabriti da radi ako joj se pruži prilika da se potpuno otvori, preuzme odgovornost i osjeti svoju važnost za organizaciju. McGregor je radio na Teoriji Z, u kojoj je pokušao spojiti potrebe i težnje korporacije i pojedinca.

U školi engleskog Ekonomisti su javnu upravu posmatrali kao sferu racionalne ljudske aktivnosti. Engleski politikolog B. Barry razvio je koncept “ekonomskog tipa” državne moći koja se ostvaruje putem prijetnji i obećanja. B. Barry odnose moći u društvu razmatra u smislu dobitaka i gubitaka. On smatra da odnosi moći postoje samo kada jedna strana ima koristi od njihovog održavanja više od druge, imajući mogućnost da postigne poslušnost od potonje po cijenu minimalnih gubitaka. Engleski filozof M. Oakeshott je 50-60-ih godina razvio dva koncepta javne uprave: ciljanu i građansku. Prema njegovom mišljenju, ovi tipovi se nigdje ne nalaze u svom čistom obliku, jer predstavljaju idealne teorijske konstrukcije. M. Oakeshott predlaže ideju ciljane javne uprave, gdje je vrijednost osobe određena njegovim doprinosom „zajedničkom cilju“, što znači podređivanje individualnosti korporativizmu. Nedavno su se u engleskoj školi pojavili novi pristupi i pravci. Prema P. Čeklandu, jedini način da se prouči integritet je da se na njega sagleda sa što više tačaka gledišta.

U francuskoj školi stanje Henri Fayol se smatra klasikom menadžmenta, a njegova „teorija administracije“ predstavljena je u knjizi „Opšti i industrijski menadžment“. A. Fayol je dao klasičnu definiciju naučnog menadžmenta: „Upravljati znači predviđati, organizovati, upravljati, koordinirati i kontrolisati; predvidjeti, odnosno voditi računa o budućnosti i izraditi program djelovanja; organizovati, odnosno izgraditi dvostruki – materijalni i društveni – organizam ustanove; komandovanje, odnosno prisiljavanje osoblja na pravilan rad; koordinirati, odnosno povezati, ujediniti, uskladiti sve radnje i sve napore; kontrolisati, odnosno osigurati da se sve radi u skladu sa utvrđenim pravilima i datim naredbama.” A. Fayol je formulisao 14 opštih principa upravljanja. To su podjela rada, moći, disciplina, jedinstvo rutine, jedinstvo rukovođenja, podređenost privatnih interesa općim interesima, nagrađivanje osoblja, centralizacija, hijerarhija, red, pravda, postojanost osoblja, inicijativa, jedinstvo osoblja. Pravila koja je formulirao Fayol bila su općenito prihvaćena nekoliko desetljeća. Alain u svom djelu “Elementi doktrine radikala” daje analizu sistema administrativne i javne uprave u Francuskoj. Alain naglašava da u modernoj državi pravu vlast ne vrše političari, već visoki funkcioneri iz administrativnog aparata.

nemačka škola Državna uprava je najuticajnija među evropskim školama. V. Weber je smatrao da je onima koji vladaju povjeren zadatak stvaranja administrativne elite, koju narod i javno mnijenje moraju legitimirati (priznati). Erhardov koncept se povezuje sa povećanjem društvene uloge javne uprave. Proklamovala je potčinjavanje svih grupa stanovništva opštem dobru, jačanje uloge vlasti i pomirenje svih klasa sa postojećim društvenim sistemom. Teorija društvenog sukoba koju je razvio R. Dahrendorf ima široku primjenu u teoriji javne uprave. Predložio je načine za regulisanje sukoba na različitim nivoima vlasti. metode i tehnike za prevenciju konfliktnih situacija, faze konflikta, upravljanje konfliktnim procesima. Ovo su, generalno, glavna dostignuća njemačke škole javne uprave.

1. Sistem javne uprave

1. Sadržaj koncepta “javne uprave”. Javna uprava i menadžment

Upravljanje je funkcija bioloških, društvenih, tehničkih, organizacionih sistema, koja osigurava očuvanje njihove strukture i podržava određeni način djelovanja. Postoje 3 klase upravljanja: u neživoj prirodi (kontrola u tehničkom sistemu); u organizmima (kontrola u biološkim sistemima); u društvu (društveni menadžment). Menadžment je uvijek utjecaj. Izvor kontrolnog uticaja je osoba. Kontrolni uticaj je praktična delatnost, specifičan rad, sprovođenje uticaja administrativno-pravne prirode u cilju izvršenja zakona, kreiranja pravnih akata. Kontrolna radnja sadrži: trenutak postavljanja cilja (izbor cilja za idealno stanje resursa i sl.); organizacioni momenat (broj ljudi za postizanje određenog cilja); regulisanje ponašanja učesnika u procesu upravljanja. Država Menadžment je vrsta društvenog upravljanja. Suština društvenog upravljanja leži u svrsishodnom organizacionom uticaju na grupu ljudi kako bi se obezbedili materijalni i duhovni uslovi njihovog života. Državna kontrola je svrsishodan uticaj državnih organa, njenih institucija i zaposlenih na različite sfere društvenog života i ponašanja pojedinaca i grupa. Osnova upravljanja državom je posjedovanje državne vlasti.

Svojstva javne uprave:

1. U javnoj upravi njene kontrolne radnje su zasnovane na državnoj vlasti, ojačane i osigurane njome.

2. Proširuje se na cjelokupno društvo, na svaku sferu djelovanja društva, pa i van njegovih granica, na druga ljudska društva u okviru međunarodne politike koju vodi država.

3. Objektivno, sistematski, organizovano.

Subjekt državne uprave nije aparat, već država, kao politička i pravna organizacija društva, ukupnost svih građana i ostalih stanovnika zemlje.

Menadžment je profesionalno upravljanje preduzećem pod tržišnim uslovima u bilo kojoj oblasti privredne delatnosti, usmereno na ostvarivanje profita kroz racionalno korišćenje resursa.

2. Razvoj nauke o javnoj upravi. Glavne naučne škole koje proučavaju javnu upravu

Naučnu školu menadžmenta predstavljaju F.U. Taylor (1856-1915). Godine 1903. objavio je knjigu „Upravljanje radionicom“. Godine 1911. objavljena je knjiga “Principi i metode naučnog upravljanja”. Glavne odredbe teorije su: - stvaranje naučne osnove u nauci upravljanja; izbor radnika na osnovu naučnih kriterijuma, njihova obuka i obrazovanje; saradnja uprave i radnika u praktičnoj implementaciji naučno razvijene organizacije rada; ravnomjerna raspodjela rada i odgovornosti između administracije i radnika.

Klasičnu školu menadžmenta predstavlja Henri Fayol (1841-1925), ovaj naučni pravac zasnivao se na naučnom razvoju principa za organizovanje administrativnih delatnosti. Kontrolu je smatrao univerzalnim procesom koji se sastoji od nekoliko međusobno povezanih funkcija. Henry Ford, Weber.

Škola ljudskih odnosa Mary Parquet Follett (1868-1933) i Elton Mayo. Posebnost škole je pomak fokusa sa izvršavanja zadataka na odnose među ljudima.

Remis Likert škola bihevioralnih nauka. Herzberg, McGregor. Predmeti ovih studija bili su socijalna interakcija, motivacija za rad, priroda moći i autoriteta, organizaciona struktura, liderstvo. Osnovni kriterijum je povećanje efikasnosti aktivnosti organizacije povećanjem efikasnosti ljudskih resursa.

Škola kvantitativnog menadžmenta Russell Acuff. Osnovni pravac ove škole je želja da se u nauku uvedu kontrolni metodi i aparati egzaktnih nauka. Nastala je pojavom kibernetike.

Razlikuju se sljedeći pristupi razvoju nauke o javnoj upravi: procesno- smatra se skupom procesa za obavljanje osnovnih funkcija: planiranje, organizacija, koordinacija, regulacija, kontrola; sistemski pristup – svi subjekti i objekti kontrole se smatraju sistemom; situacioni pristup– Ovo je probabilistički pristup, zavisno od slučajnosti, okolnosti i situacije.

Metoda faze slučaja vrsta situacionog pristupa, američka metoda koja ima za cilj razvijanje dubine i brzine razmišljanja pri donošenju upravljačkih odluka.

Moderne paradigme i koncepti:

1) jačanje državnosti i očuvanje jedinstva Ruske Federacije; 2) jačanje savezne vlasti: vertikala izvršne vlasti; 3) povećanje uloge i efikasnosti rada Vlade Ruske Federacije u državnom regulisanju privrede, oporezivanja i drugih oblasti; 4) unapređenje javne uprave u vezi sa reformom opštinske samouprave; 5) povećanje životnog standarda stanovništva Ruske Federacije kao glavnog cilja sprovođenja državne politike; 6) borba protiv korupcije u organima vlasti i menadžmentu; 7) državno upravljanje stvaranjem održive zajednice zemalja ZND.

Ministarstvo obrazovanja i nauke Ruske Federacije

Federalna državna budžetska obrazovna ustanova

visoko stručno obrazovanje

"Moskovski državni univerzitet za ekonomiju, statistiku i informatiku (MESI)"

Minsk filijala

Odjeljenje za ekonomiju

Test

Naučne škole koje proučavaju javnu upravu

Duboyskaya (Andrievskaya) A.A.

škola javne uprave

Uvod

Američka škola vlade

Teorija upravne i javne uprave u Velikoj Britaniji

Francuska škola za upravu i javnu upravu

Teorija upravne i javne uprave u Njemačkoj

Zaključak

Uvod

Društvo je složeno organizovan i višestepeni entitet. Da bi u potpunosti zadovoljila interese svojih članova i imala mogućnosti za razvoj, mora razviti režim samoregulacije i prilagođavanja vanjskom okruženju. Razvijanje takve sposobnosti znači uređenje elemenata, procesa, institucija unutar jedinstvenog sistema, čiji je oblik osmišljen tako da ova sposobnost postane glavni uslov za takvu samoregulaciju.

Uslov za formiranje i funkcionisanje ovakvog sistema je društvena proizvodnja, čiji osnovni cilj treba da bude što potpunije zadovoljenje potreba ljudi, što je moguće samo uz pravilnu i efektivnu organizaciju ovog društva, vodeći računa o osnovnim vrednostima. formirana u njemu. Osnovu ove organizacije čini skup društvenih sistema formiranih oko funkcionalno značajnih sfera javnog života: ekonomije, politike, religije, morala, nauke, kulture itd. Glavni koordinator ovog procesa može biti država, odgovorna za postizanje konkretnih rezultata. dobijene tokom funkcionisanja ovih sistema.

Upravljanje društvenim sistemom znači sposobnost subjekta da svoju dinamiku učini predvidivom i usmjerljivom. Stoga naučno upravljanje treba polaziti od analize kontrolisanog objekta i identifikacije faktora koji određuju način njegove unutrašnje samoregulacije i otpornosti na spoljašnje uticaje.

Svaki sistem upravljanja ima i subjektivnu i objektnu prirodu i može se razmatrati samo uzimajući u obzir interakcije na više nivoa sa okolinom. Postoji subjekt koji određuje prirodu menadžerskog uticaja. I postoji objekat u odnosu na koji se vrši ovaj uticaj. Specifičnost javne uprave je u tome što je subjekt ove uprave posebno ovlašteni predstavnički aparat koji svoje funkcije obavlja isključivo na profesionalnoj osnovi.

Istovremeno, u oblasti javne uprave mogu se razlikovati sljedeći načini utjecaja subjekta na objekat: stalni i epizodični, nasilni i meki, radikalni i postupni, direktni i indirektni.

Trenutno se u teoriji upravne i javne uprave izdvaja nekoliko istorijski utemeljenih škola i pravaca. Među njima prednjače američki, engleski, francuski i njemački.

1. Američka škola vlade

Već u početnim fazama razvoja američke škole javne uprave, mnogi njeni istaknuti predstavnici bili su ne samo teoretičari, već i praktičari. Profesor L. White, koji se s pravom smatra jednim od osnivača klasične škole u američkoj školi, obavljao je opsežnu praktičnu aktivnost kao član Komisije za državnu službu. Njegov temeljni teorijski rad "Uvod u nauku o javnoj upravi" iz 1926. na mnogo je načina generalizacija prakse javne uprave u Sjedinjenim Državama.

L. White je smatrao da se naučnici trebaju fokusirati na proučavanje samih administrativno-državnih institucija kako bi optimizirali njihovo funkcioniranje i razvoj. Glavnu pažnju u svojim radovima posvetio je razvoju racionalne strukture javne uprave kao hijerarhijske organizacije. Istovremeno, L. White je javnu upravu smatrao univerzalnim procesom koji se sastoji od nekoliko međusobno povezanih funkcija. On je planiranje i organizaciju smatrao glavnim funkcijama među njima.

Međutim, klasična škola upravne i javne uprave je potcijenila uticaj ljudskog faktora na razvoj procesa upravljanja. Stoga su dostignuća socijalne psihologije i sociologije 20-30-ih u velikoj mjeri dovela u pitanje univerzalnost klasičnih principa koji tvrde da su univerzalni. Predstavnici pokreta za ljudske odnose (ili "škole ljudskih odnosa") pokušali su da objasne stvarno funkcionisanje administrativnih službi kroz analizu ponašanja pojedinaca i grupa koje u njima rade. Najpoznatiji naučnici ovog smjera u SAD-u 20-50-ih bili su Mary Parker Follett, Elton Mayo, Abraham Maslow. Gospođica Folet je bila ta koja je prva definisala naučni menadžment kao „dovođenje posla uz pomoć drugih“. Napomenula je da jasno razvijene administrativne strukture i dobre plate za zaposlene nisu uvijek dovele do povećanja produktivnosti, kako su tvrdili zagovornici klasičnog pokreta. Snage koje su nastajale između zaposlenih tokom rada ponekad su prevazilazile napore menadžera da proces upravljanja okrenu u pravom smeru.

Istraživanje koje je proveo A. Maslow u velikoj mjeri omogućilo je razumijevanje razloga za ovaj fenomen. Razvio je hijerarhiju potreba, koja je bila uključena u sve udžbenike naučnog menadžmenta. U skladu sa njegovim konceptom, motivi delovanja ljudi uglavnom nisu ekonomske potrebe (kako su verovali „klasici”), već društvene, egoističke potrebe koje omogućavaju realizaciju kreativnih mogućnosti koje se mogu samo delimično i posredno zadovoljiti uz pomoć novca. . Na osnovu ovih nalaza, A. Maslow je preporučio korištenje tehnika za upravljanje ljudskim odnosima, uključujući stvaranje povoljne psihološke klime u timu, konsultacije sa zaposlenima i pružanje im veće mogućnosti da ostvare svoj kreativni potencijal na poslu.

U 50-ima se u Sjedinjenim Državama pojavio novi pravac u teoriji administrativne i javne uprave - bihevioralni pristup. Za razliku od škole ljudskih odnosa, koja se fokusirala na metode za uspostavljanje međuljudskih odnosa, novi pristup se bazirao na želji da se bolje otkriju ljudske sposobnosti u procesu upravljanja, primjenom koncepta bihevioralnih nauka na javnu upravu.

Diskusije oko bihevioralnog pristupa nastavljene su kroz historiju "javne uprave" u Sjedinjenim Državama. Za to vrijeme, sam pristup se dosta promijenio, pa je čak i naziv izmijenjen: od biheviorizma se pretvorio u bihejviorizam. Metodološki značaj bihevioralnog pristupa nije bio u ovim ili onim konkretnim zaključcima ili prijedlozima, već u opštoj orijentaciji ka transformaciji teorije upravne i javne uprave u „egzaktnu“ nauku. U početku je formulacija kriterija “tačnosti” pozajmljena iz psihološkog koncepta bihejviorizma (kreirao J. Watson).

G. Simon je uveo koncept „rešenja“ i razvio mogućnosti njegove upotrebe kako u čisto teorijskom tako iu empirijskom smislu. Trenutno je paradigma „donošenja odluka“ prepoznata kao najopštiji koncept u proučavanju procesa upravljanja u teoriji upravne i javne uprave.

D. Truman je predložio koncept "interesne grupe", koji se koristi u analitičke svrhe u javnoj upravi. Riječ je o grupama „sa zajedničkim vrijednostima i stavovima koje preko državnih institucija postavljaju svoje zahtjeve ili, naprotiv, postavljaju zahtjeve ovim potonjima“.

D. Easton je sistematizovao osnovne ideje bihejvioralizma, oslanjajući se na radove R. Dahla, C. Heinemanna, D. Waldoa, D. Trumana. Predložio je osam osnovnih principa metodologije ponašanja. U odnosu na teoriju upravne i javne uprave, mogu se svesti na sljedeće. To su obrasci, verifikacija, metodologija, kvantitativne metode, vrednosti, sistematičnost, čista nauka, integracija.

Najzanimljiviji koncepti upravljanja razvijeni u okviru bihevioralnog pristupa su teorije X i Y D. McGregora i teorija motivacijske higijene F. Herzberga.

D. McGregor je smatrao da se strategija upravljanja zasniva na tome kako menadžer zamišlja svoju ulogu u odnosu na obične zaposlene.

Teorija X se naziva "statička strategija upravljanja". Njegovi glavni postulati su sljedeći:

prosječan zaposlenik, po prirodi, ne voli da radi i, ako je moguće, nastoji izbjegavati posao;

Zbog njihove inherentne nesklonosti prema poslu, većina zaposlenih mora biti prisiljena, kontrolisana, usmjeravana ili im se prijeti kaznama da naporno rade kako bi postigli organizacione ciljeve;

Prosječan zaposlenik preferira da bude usmjeren, teži izbjegavanju odgovornosti, relativno je neambiciozan i daje prednost vlastitoj sigurnosti.

D. McGregor je smatrao da ove odredbe sadrže veliku količinu istine, ali ih ne treba preuveličavati, te je predložio da se s njima složi samo ako postoje pouzdani dokazi o njihovoj valjanosti u svakom pojedinačnom slučaju. Međutim, on je teoriju Y smatrao fleksibilnijim i efektivnijim konceptom upravljanja, koji je nazvan „strategijom dinamičkog upravljanja“.

Evo njegovih glavnih odredbi:

utrošak fizičkog i mentalnog napora u procesu rada je prirodan kao u igricama ili na odmoru;

vanjska kontrola i prijetnja kaznom nisu jedina sredstva za usmjeravanje napora ljudi na postizanje ciljeva organizacije. Zaposleni je sposoban i kontrolisaće se ako teži ciljevima za koje je zainteresovan;

napori koje zaposleni ulaže da ostvari postavljene ciljeve proporcionalni su očekivanoj nagradi za njihovu realizaciju;

prosječan zaposlenik, uz odgovarajuću obuku i uslove, ne samo da prihvata odgovornost, već joj i teži;

sposobnost jasnog pokazivanja kreativne mašte, domišljatosti i kreativnog pristupa rješavanju organizacijskih problema karakteristična je za širok, a ne uski krug ljudi;

Intelektualne sposobnosti prosječnog službenika daleko su od toga da se u potpunosti koriste u sistemu upravljanja.

D. McGregor je shvatio da je premise teorije Y lako prihvatiti, ali ih je teško implementirati. Također je naglasio da je teorija Y samo skup hipoteza, a ne konačne istine. Mnogo je lakše primijeniti na srednje i više rukovodeće osoblje nego na obične zaposlene, budući da su menadžeri, na osnovu svoje pozicije, dužni da donose odluke.

Koncept menadžmenta F. Herzberga se također zasniva na proučavanju motiva ponašanja ljudi u procesu upravljanja. F. Herzberg je proveo niz studija koje sugeriraju da rad koji zaposleniku donosi zadovoljstvo doprinosi njegovom mentalnom zdravlju. Njegov koncept se zove motivaciona higijena. Higijena je, kao što znate, nauka o održavanju zdravlja, ali u ovom slučaju, zdrava psiha i dobro raspoloženje u procesu rada.

F. Herzberg je sve faktore koji utiču na motive radnog ponašanja podijelio u dvije grupe: one koji promovišu i one koji ometaju zadovoljstvo poslom. U prvu grupu spadali su: radni uspjeh; priznanje zasluga; sam proces rada; stepen odgovornosti; rast karijere; profesionalni rast. Prema Herzbergovoj teoriji, prisustvo bilo kojeg od ovih faktora (ili svih njih) pojačava pozitivne motive radnog ponašanja zaposlenika, jer povećava stepen zadovoljstva poslom.

F. Herzberg je faktore koji ometaju zadovoljstvo zaposlenika poslom povezivao sa socio-psihološkom klimom u organizaciji. Ukoliko se neki od njih pokaže neadekvatan, to kod zaposlenog izaziva nezadovoljstvo i slabi pozitivne motive njegovog radnog ponašanja, povećavajući nezadovoljstvo poslom. Ako su ovi faktori adekvatni, oni će aktivno motivisati zaposlenog.

Analizirani koncepti ukazuju na pomak u perspektivi proučavanja upravne i javne uprave ka proučavanju socio-psiholoških odnosa pojedinaca u procesu upravljanja, što je dovelo do široke upotrebe principa mikrosociologije (sociometrija) od strane predstavnika biheviorizma. ). Suština ovih principa je pronaći korespondenciju između mikrostrukture grupe (ili psiholoških odnosa između pojedinaca) i mikrostrukture društva.

Međutim, postepeno je postalo jasno da principi sociometrije daju pozitivan učinak samo u eksperimentima koji se provode na malim grupama, a ispostavljaju se potpuno neprikladnima u odnosu na društvo u cjelini. Prirodu političkih i upravljačkih odnosa u društvu ne određuje psihološki svijet pojedinaca, već naprotiv, sami društveni odnosi odlučujući su u odnosu na socio-psihološku strukturu pojedinca.

Pristalice bihejvioralizma, ponesene kritikom institucionalno-pravnog metoda i isticanjem njegove nesposobnosti da identifikuje i izmjeri faktore koji stvaraju devijacije u ponašanju ljudi u procesu upravljanja, i sami su se našli u ranjivoj poziciji. Pridajući primarnu važnost proučavanju različitih vrsta podataka o problemima od manjeg društvenog značaja (na primjer, proučavanju znakova autoritarne ličnosti), ostavili su po strani kardinalne probleme upravne i javne uprave.

Sve ove okolnosti doprinijele su razvoju kritičkog odnosa prema tradicionalnom bihejvioralizmu i dovele do pojave novih trendova u javnoj upravi nakon Drugog svjetskog rata – „post-bihevioralizma“, „modernizma“ i „strukturalnog funkcionalizma“.

Prema post-bihevioristima, osnovni zadatak teorije administrativno-javne uprave nije toliko da opiše i analizira proces upravljanja, koliko da ga tumači u širem smislu – sa stanovišta aktuelnih društveno-političkih vrijednosti.

M. Falco napominje da su post-bihevioristi od samog početka zagovarali „primjenjivost“ i „akciju“, smatrajući da su te kategorije od primarnog značaja, a da su sredstva i metode izvođenja istraživanja od sekundarnog značaja. Naveli su da teorija javne uprave nikada nije bila neutralna nauka u svojim zaključcima te je stoga, da bi se razumjele granice studije, potrebno jasno razumjeti vrijednosne kriterije koji su u njenoj osnovi.

D. Easton je izložio glavne ideje post-bihevioralizma u svojoj knjizi “Politički sistem”. Smatrao je da je za naučnika važnije razumjeti odnos prema problemu i njegovo značenje nego savršeno ovladati istraživačkom tehnikom. Stoga je potrebno prevazići ideologiju „empirijskog konzervativizma“ tradicionalnog bihejvioralizma: ne treba se „vezivati ​​isključivo za opis analize i činjenica – to dovodi do ograničenja razumijevanja ovih činjenica u širem kontekstu“. Pozvao je naučnike da istražuju i konstruktivno razvijaju demokratske vrijednosti. Po njegovom mišljenju, naučnik treba da snosi posebnu odgovornost za primenu svog znanja."

U teoriji upravne i javne uprave ove ideje našle su izraz u zahtjevu da se proširi odgovornost „intelektualaca“ – stručnjaka čija je uloga da zaštite postojeće civilizacijske vrijednosti i svoje znanje pretvore u praksu. Drugim riječima, postbihevioralizam je svojevrsna kombinacija pozitivističkog i vrijednosno-ideološkog pristupa proučavanju problema javne uprave.

Predstavnici modernističkog pokreta nude nešto drugačiji pristup proučavanju administrativnih i državnih aktivnosti. Ne odbacujući u potpunosti ideje bihejvioralizma, oni istovremeno nastoje da prevaziđu krajnosti i nedostatke ove metode. Konkretno, modernisti predlažu da se to dopuni institucionalnim pristupom, tj. primarnu pažnju posvetiti proučavanju samih administrativno-državnih institucija.

Modernisti naširoko koriste teorijske i empirijske metode kibernetike, fizike i matematike. Različiti dijelovi matematičke statistike, a prije svega faktorska analiza, razne vrste simulacijskih modela, metode analize sadržaja, verbalni apstraktni modeli, teorija igara - to su glavni metodološki alati modernističkog trenda.

Međutim, glavni nedostatak metodologije modernizma nije u tome što se oslanja na sredstva prirodnih i egzaktnih nauka, već u tome što ta sredstva pretjerano apsolutizira, formalizirajući naučnu analizu javne uprave.

Od sredine 50-ih godina, strukturno-funkcionalni metod je postao popularan u teoriji upravne i javne uprave, čemu su uvelike doprinijeli radovi D. Eastona, G. Almonda, T. Parsonsa. Posmatrajući javnu upravu u smislu strukturalne i funkcionalne analize, američki politikolozi su se fokusirali na faktore koji promovišu ili ometaju integraciju i stabilnost postojećeg sistema upravne i javne uprave. Posvećenost ideji društvene stabilnosti postepeno postaje odlika američke škole administrativne i javne uprave.

Prema Parsonsu, strukturno-funkcionalna analiza u javnoj upravi povezana je sa dva principa: distribucijom i integracijom. Distribucija se fokusira na sredstva i neizbježno vodi do sukoba. Integracija se fokusira na ciljeve i međusobnu povezanost ciljeva, što stvara stabilnost u upravnoj i javnoj upravi.

Zapošljavanje osoblja je proces koji uključuje uspostavljanje pravila za rukovanje sredstvima i razvoj sistema koji će omogućiti ljudima da pređu s jedne pozicije na drugu. To se odnosi na obuku, izbor i imenovanje državnih službenika. Edukacija je samo prva faza u raspodjeli kadrova u procesu upravljanja.

Postoji nekoliko principa po kojima se može izvršiti raspodjela osoblja. T. Parsons identificira četiri: univerzalizam, partikularizam, metod postignuća i metod preskripcije. Princip univerzalizma pretpostavlja da će se ljudima ocjenjivati ​​prema standardima koji važe za sve (npr. obrazovanje, profesionalne kvalifikacije, dužina radnog staža, itd.). Princip partikularizma, naprotiv, uključuje prosuđivanje ljudi prema specifičnim grupnim standardima. U ovom slučaju, grupni standardi mogu značiti profesionalna postignuća (način postignuća) ili određene recepte – socijalno porijeklo, politička lojalnost, nacionalnost itd. (metoda na recept).

Treća vrsta raspodjele u sistemu uprave i javne uprave su nagrade. Parsons ima u vidu posebnu vrstu nagrade - simboličke elemente prestiža. Svaka aktivnost i svaka uloga u upravnoj i javnoj upravi ocjenjuje se u smislu prestiža. Iz tog razloga, Parsons je vjerovao da je prestiž "raspodijeljen".

Odnos "nagrada" prema raspodjeli sredstava za proizvodnju i osoblja čini srž teorije integracije sa stanovišta strukturno-funkcionalne analize. Postoje dva aspekta odnosa između integracije i distribucije u javnoj upravi. Prvo, koliko su dobro raspoređena sredstva u procesu upravljanja. Drugo, kakva je koordinacija između različitih procesa distribucije. Na primjer, ako se u prvom slučaju može postaviti pitanje koliko su državni službenici obučeni, onda u drugom - koliko postojeći sistem obuke pruža specijalistima potrebna znanja.

Poznati američki politikolog R. Merton formulirao je tri univerzalna postulata funkcionalnog pristupa:

funkcionalno jedinstvo sistema (doslednost funkcionisanja svih njegovih delova);

univerzalni funkcionalizam (funkcionalnost - korisnost);

funkcionalna potreba.

Početkom 70-ih, kada su krizni događaji prethodne decenije doveli u pitanje ideju ​​ravnotežnog stanja društva, strukturalni funkcionalizam je počeo naglo gubiti intelektualni kredit. Međutim, početkom 80-ih godina novonastalo stanje relativne stabilnosti i jačanje stabilizacijske orijentacije u teoriji politike i teoriji upravne i javne uprave podstaklo je novi poziv funkcionalnom pristupu.

Posljednjih desetljeća koncept organizacijskog razvoja privukao je veliko interesovanje u Sjedinjenim Državama. Njegovo porijeklo može se naći u razvoju posvećenom obuci i naprednoj obuci rukovodnog osoblja. U svojim teorijskim postavkama, mnogo toga pozajmljuje iz radova A. Maslowa, M. McGregora, R. Likerta. Do sada u američkoj školi ne postoji opšteprihvaćena definicija koncepta „organizacijskog razvoja“. Međutim, može se reći da je početna premisa ovog koncepta izjava o sve većoj brzini i složenosti prirode promjena u društvenom okruženju.

Stručnjaci za organizacioni razvoj zamišljaju idealnu strukturu administrativnog i javnog upravljanja, izgrađenu po uzoru na živi organizam.

Po njihovom mišljenju, takva organizacija bi trebala imati sljedeće karakteristike:

mora se prilagoditi novim ciljevima javne uprave u skladu sa zahtjevima društveno-političkog okruženja koji se brzo mijenja;

članovi upravnih i institucija javne uprave moraju sarađivati ​​i upravljati promjenama, sprječavajući njihov destruktivan uticaj na cjelokupni sistem upravne i javne uprave;

u razvoju institucija javne uprave, učešće svakog nivoa u postavljanju ciljeva i donošenju odluka je pravilo, tako da se državni službenici osjećaju uključenim u planiranje i upravljanje promjenama;

Institucije upravne i javne uprave u razvoju moraju imati povoljne mogućnosti za samorealizaciju svojih članova, za to je potrebna slobodna komunikacija (otvorena komunikacija) i visoko međusobno povjerenje državnih službenika, što treba da doprinese konstruktivnom rješavanju svih suprotnosti.

Shodno tome, cilj organizacionog razvoja je povećanje efikasnosti sistema javne uprave. To se, između ostalog, osigurava i sposobnošću upravnih struktura da se brzo i pravovremeno prilagode promjenama u društveno-političkom i ekonomskom razvoju, promjenama u strukturi i metodama samog sistema upravljanja. Alat za postizanje ovog cilja su promjene u ponašanju profesionalnih državnih službenika, svjesno uvedene kroz ciljani uticaj na sistem vrijednosnih orijentacija ljudi, njihove međuljudske i međugrupne interakcije. Stručnjaci za organizacioni razvoj takođe polažu nade u obuku državnih službenika o najnovijim tehnikama upravljanja. Veliki značaj pridaje se stvaranju uslova za intenzivnije korišćenje ljudskih potencijala na osnovu različitih metoda bihevioralnih nauka.

2. Teorija upravne i javne uprave u Velikoj Britaniji

Proučavanje javne uprave u sistemu engleskih akademskih društvenih nauka počelo je krajem prošlog vijeka, kada je na Univerzitetu u Londonu osnovana Londonska škola ekonomije i političkih nauka. Ova škola, a kasnije Oksford, Kembridž, Mančester, Liverpul i drugi univerziteti do Drugog svetskog rata, koncentrisali su nastavu i proučavanje vlade, političkih institucija, državne službe, engleskog ustavnog i upravnog prava. Ove discipline su se predavale na istoimenim katedrama ili odsjecima političkih nauka.

Do ranih 30-ih godina 20. vijeka naučno istraživanje se svodilo, po pravilu, na formalno-pravni opis državnopravnih institucija, budući da je dominirao institucionalni pristup proučavanju upravne i javne uprave. Najpoznatiji naučnici u ovom periodu bili su E. Barker, D. Cole, G. Lasky, C. Manning, W. Robson, G. Feiner i drugi.

U engleskoj školi za upravu i javnu upravu, bihevioralne metode proučavanja javne uprave počinju da dominiraju. Od samog početka, u okviru bihevioralne metodologije, pojavila su se dva glavna trenda – sociološki i ekonomski, čiji su izvori dva različita shvatanja prirode ljudskog ponašanja.

Najveći predstavnici sociološkog trenda bili su E. Birch, I. Berlin, W. Reese, R. Rose. Prema I. Berlinu, glavna stvar u filozofiji javne uprave je „poslušnost i nasilje“, stoga naučnici nemaju pravo da zaobiđu pitanje opravdavanja vlasti i njenog potčinjavanja.

R. Rose smatra prisustvo ili odsustvo konsenzusa o autoritetu države u društvu glavnim pitanjem svakog političkog sistema. Autoritet državne vlasti može se meriti, s jedne strane, stepenom podrške građana, as druge, stepenom u kojem se ovi povinuju njenim zakonima.

W. Rees identificira tri glavna značenja pojma “država” u anglosaksonskoj tradiciji političkih nauka: “politički organizirano i teritorijalno ograničeno društvo”, “politički organizirano društvo u skladu s moralnim idealima”, “vlada kao institucija” . Potonje značenje, naglašava W. Rees, mnogo je češće ovih dana.

Radovi E. Bircha ispituju tri koncepta odgovornosti u javnoj upravi: odgovornost prema javnom mnjenju, provođenje promišljene javne politike zasnovane na sveobuhvatnoj analizi problema; odgovornost pred parlamentom. Prema njegovom mišljenju, engleska politička kultura kao svoju glavnu vrlinu ističe drugu vrstu odgovornosti, kada vlast čak ide do te mjere da gubi popularnost da bi sprovela kurs koji joj se čini najprikladnijim. E. Birch smatra da engleski državni sistem pruža mogućnost uticaja na javno mnijenje: vlada može i treba da pronađe kompromis sa vodećim grupama u društvu, obrazuje javnost tako da razumije motive koji pokreću vladine aktivnosti.

Poslednjih decenija problem stabilnosti državnih institucija postao je centralan u radu socioloških naučnika. Većina engleskih politikologa razloge svoje stabilnosti traži u političkoj kulturi zemlje. Osnova analize je koncept konsenzusa kao demokratske procedure.

Ekonomski smjer u engleskoj školi za upravu i javnu upravu počeo je jačati nakon Drugog svjetskog rata. Za razliku od sociologa, koji su se oslanjali na proučavanje uticaja kulturnih tradicija i sistema vrednosti, ekonomisti su javnu upravu posmatrali kao sferu racionalne ljudske delatnosti.

Čuveni engleski politikolog B. Barry razvio je koncept “ekonomskog tipa” državne moći koja se ostvaruje putem prijetnji i obećanja. B. Barry odnose moći u društvu razmatra u smislu dobitaka i gubitaka. On smatra da odnosi moći postoje samo kada jedna strana ima koristi od njihovog održavanja više od druge, imajući mogućnost da postigne poslušnost od potonje po cijenu minimalnih gubitaka. Da bi izmjerio B-ovu poslušnost, Barry nudi sljedeći kriterij: A-jeva poslušnost autoritetu B je veća, što je veća nesklad između njih po ovom pitanju. U ovom slučaju, A posluša B ako je za njega trošak usklađenosti manji od cijene mogućih gubitaka u slučaju sankcije od strane B. Vjerovatnoća primjene sankcija ovisi o tome koliko su troškovi njihovog korištenja za B pokriveni od strane B. veličinu dobiti u slučaju A-ove poslušnosti.

Sam istraživač smatra da je, iako njegov model objašnjava neke aspekte procesa implementacije odnosa moći u državi, vrlo ograničen. Posebno, ovaj model ne uzima u obzir razlike koje postoje između objektivne prirode motiva, prijetnji, obećanja i subjektivnosti njihove percepcije.

Istaknuti engleski filozof M. Oakeshott, koji je vodio odsjek političkih nauka na London School of Economics 50-60-ih godina, razvio je dva koncepta administrativne i javne uprave: ciljanu i građansku. Prema njegovom mišljenju, ove vrste administrativne i javne uprave u svom čistom obliku ne nalaze se nigdje, jer predstavljaju idealne teorijske konstrukcije. Ali može se reći da su evropski narodi napredovali od „nesvesne solidarnosti svrhovitog udruživanja“ unutar države u kasnom srednjem veku do svjesnog građanskog udruživanja naših dana. Međutim, ni danas ovaj proces nije završen: u nekim državama (zapadnim demokratijama) ideal „udruženja građana“ je ostvaren u većoj mjeri, u drugim u manjoj. Ali čak iu zapadnim demokratijama mogući su ekscesi povratka na režim ciljane javne uprave.

M. Oakeshott nudi sljedeće karakteristike ciljane javne uprave. Građani u takvoj državi smatraju se zaposlenima u preduzeću koje postoji radi postizanja određenih ciljeva (blagostanje, nivo proizvodnje, kulturno jedinstvo itd.). Formalne jednakosti nema – vrijednost osobe određena je njegovim doprinosom „zajedničkom cilju“, što znači podređivanje individualnosti korporativizmu. Zakonodavstvo je administrativno, regulatorno i primjenjivo. Koncept pravde je sužen na princip distributivne pravde, čija je svrha da podredi zahtjeve jednakosti ciljevima efikasnosti sistema uprave i javne uprave. Istovremeno, menadžment postaje posebna ograničena sfera aktivnosti koja osigurava i održava opšte norme ponašanja, koje se ne smatraju propisom koji nameću osnovne vrste aktivnosti, već sredstvom koje ljudima pruža mogućnost da se bave bilo kojom aktivnošću na svom terenu. diskrecija.

Nedavno su se u engleskoj školi "javne uprave" pojavili novi pristupi i pravci. Najuticajniji među njima je sistem “mekog razmišljanja”. Predvodi ovaj napor Peter Checkland, šef istraživačkog programa na Univerzitetu Lancaster. Sistem “mekog razmišljanja” nastao je kao posljedica neuspješnog pokušaja primjene inženjerske metodologije (tvrdog pristupa) na rješavanje slabo strukturiranih problematičnih upravljačkih situacija. Sistem “tvrdog razmišljanja” polazio je od premise imanentne sistematičnosti stvarnog svijeta (i sfere upravljanja) i vidio je problem u pronalaženju optimalnih načina za kretanje ka poznatim ili datim ciljevima. Sistem „mekog mišljenja“ je preneo znak sistematičnosti iz stvarnosti u proces njene spoznaje. Ovaj pristup omogućava strukturiranje procesa upravljanja istražujući različite poglede i pozicije i raspravljajući o njihovoj legitimnosti u specifičnim okolnostima. Prema P. Čeklandu, jedini način da se prouči integritet je da se na njega sagleda sa što više tačaka gledišta. Svesno se udaljava od tradicionalne paradigme optimizacije postojećih procesa, zasnovane na pokušaju da se identifikuju i analiziraju sistemi u stvarnom svetu. P. Čekland svoj pristup smatra više interpretativnim nego funkcionalnim.

Još jedna nova oblast je organizaciona kibernetika. Nastao je kao kontrasmjer kibernetici upravljanja, koju je karakterizirao pretjerani mehanizam. Filozofska i sociološka paradigma organizacione kibernetike je strukturalizam. Strukturalizam pretpostavlja da postoji neki model kauzalnih procesa koji se dešavaju na dubokim strukturnim nivoima sistema. Ovi procesi proizvode vidljive pojave i odnose. Dakle, strukturalizam pokušava da objasni fenomene koji su dostupni našim čulima djelovanjem skrivenih, nevidljivih mehanizama.

S. Beer je uveo centralni koncept organizacione kibernetike – „sistem balansiranja“. Prema njegovom mišljenju, sistem se može klasifikovati kao balansirajući ako je u stanju da odgovori na promene u okruženju, čak i ako se te promene ne mogu predvideti tokom stvaranja sistema. Da bi dugoročno ostao u ravnoteži, sistem mora postići "potrebnu raznolikost" kako bi odgovarao složenosti okruženja s kojim dolazi u kontakt. Raznolikost je subjektivna mjera – mjera stanja koja odgovaraju specifičnom cilju – opstanku sistema (nastavak njegovog postojanja). Shodno tome, cilj organizacije je uvijek kompromis između zahtjeva vanjskog okruženja i njenih unutrašnjih funkcija, a strategija organizacije se može definirati kao strategija ravnoteže. S. Beer tvrdi da takvi sistemi moraju imati pet funkcija: organizaciju, koordinaciju, kontrolu, prikupljanje i obradu informacija i razvoj politike. Završavajući opis engleske škole upravne i javne uprave, treba naglasiti da su na nju posljednjih decenija značajno uticali američki politikolozi. Ovaj uticaj je posebno uočljiv u primenjenim istraživanjima, kojima se posvećuje više pažnje nego u prethodnom periodu.

Francuska škola za upravu i javnu upravu

U Francuskoj je teorija administrativne i javne uprave nastala kao rezultat razvoja nauke o državnom (ili ustavnom) pravu. Od kraja 19. vijeka, tendencija politizacije je jasno vidljiva u radovima o ustavnom pravu. Već u monografiji A. Esmena „Elementi ustavnog prava“, objavljenoj 1895. godine, ne samo da su izložene norme ustavnog prava, već je učinjen pokušaj da se da šira slika javne uprave u zemlji. Tradicionalni okvir ustavnog prava značajno su proširili L. Dugis i M. Oriu, koji su u svojim radovima formulisali koncept institucije, postavljajući temelje za institucionalni pristup upravnoj i javnoj upravi.

Međutim, Henri Fayol se s pravom smatra klasikom teorije administrativne i javne uprave u Francuskoj. On je najznačajnija ličnost koju je Evropa dala nauci upravljanja u prvoj četvrtini 20. veka. Njegova “teorija uprave” izložena je u knjizi “Opšta i industrijska uprava”, objavljenoj 1916. Fayol je vodio Centar za administrativne studije koji je on stvorio. Tvrdio je da su principi upravljanja koje je formulisao univerzalni i primjenjivi gotovo svuda: u privredi, u državnim službama i institucijama, u vojsci i mornarici.

A. Fayol je dao klasičnu definiciju naučnog menadžmenta: „Upravljati znači predviđati, organizovati, upravljati, koordinirati i kontrolisati; predviđati, odnosno voditi računa o budućnosti i razvijati program delovanja; organizovati, tj. , izgraditi dvostruki - materijalni i društveni - organizam ustanove; raspolagati, odnosno prisiljavati kadrove na pravilan rad; koordinirati, odnosno povezivati, ujediniti, uskladiti sve radnje i sve napore; kontrolisati, da je osigurati da se sve radi prema utvrđenim pravilima i datim naredbama."

Prema Fayolu, upravljanje bilo kojom organizacijom (uključujući vladine agencije) uključuje šest glavnih grupa funkcija: tehničke, komercijalne, finansijske, osiguravajuće, računovodstvene i administrativne. Štaviše, administrativne funkcije su glavne, odlučujuće. Nijedna od pet prethodnih funkcija ne uključuje zadatak izrade opšteg programa rada ustanove, odabira njenog radnog osoblja, koordinacije napora i usklađivanja djelovanja. Sve to čini zadatak administrativnih funkcija i zbog toga imaju vodeću ulogu.

A. Fayol je formulisao 14 opštih principa upravljanja. To su podjela rada, moći, disciplina, jedinstvo rutine, jedinstvo rukovođenja, podređenost privatnih interesa općim interesima, nagrađivanje osoblja, centralizacija, hijerarhija, red, pravda, postojanost osoblja, inicijativa, jedinstvo osoblja.

Pravila koja je formulirao Fayol bila su općenito prihvaćena nekoliko desetljeća, podučavana su u školama za obuku kadrova i korištena od strane organizacijskih praktičara. Fayolove ideje imaju mnogo sličnosti sa teorijama američkih klasika menadžmenta (F. Taylor, G. Emerson, G. Ford). Oni čine „zlatni fond“ škole „naučnog menadžmenta“ sa svojim pretežno mehaničkim pogledom na mesto čoveka u menadžmentu.

Francuska škola administrativne i javne uprave ima niz specifičnosti koje je razlikuju od ostalih nacionalnih škola - američke, engleske i njemačke. U prve dvije etape evolucije teorije upravne i javne uprave, teorija institucija je posebno razvijena u Francuskoj.

Institucionalni pristup proučavanju administrativne i javne uprave omogućio je francuskim politikolozima da prilično uspješno prevladaju formalizam tradicionalne nauke ustavnog prava. Francuski autori se od samog početka nisu ograničavali na proučavanje pravnih normi koje su osmišljene da regulišu funkcionisanje političkih institucija, već su ispitivali i kako se te norme stvarno primenjuju. Istovremeno je uključen i drugi, nepravni materijal, posebno nepravne društvene norme.

Uprkos raširenom priznavanju teorije institucija, u okviru francuske škole administrativno-javne uprave, rasprava o sadržaju pojma „institucija“ trajala je dosta dugo. Ovdje su stavovi M. Prelota i M. Duvergera bili prilično oštro suprotstavljeni.

M. Prelo razlikuje “institucije-organizme” i “institucije-stvari”. Po njegovom mišljenju, institucija-organizam je „ljudski kolektiv, ujedinjen ideologijom ili zajedničkom potrebom i podložan autoritetu i utvrđenim pravilima“. Što se tiče institucije-stvari, to „nije ljudski kolektiv, pravno ujedinjen i strukturiran, već jednostavan sistem pravnih normi“.

Institucionalna povezanost, tvrdi politikolog, može biti zasnovana na zajedničkoj ideji. Međutim, češće je osnova ove veze potreba. Ovo poslednje se ne može zadovoljiti kroz pojedinačne resurse, u svakom slučaju, bolje se može zadovoljiti kroz kolektivno preduzeće. Ideja ili potreba za njenom postojanošću daje instituciji svojstva koja je razlikuju od jednostavnog centra preplitanja interesa. Institucionalna povezanost izaziva osjećaj isključivosti ili čak neprijateljstva prema autsajderima među onima koji su formirali instituciju. Završavajući ovo obrazloženje, M. Prelo zaključuje da se formira ili jasno izražena ili skrivena volja institucije koju sprovode njeni organi. Zbog prisustva takve volje, institucija ne postoji samo u glavama svojih članova, već pred strancima stiče osobine ličnosti. Institut može stupiti u stvarne i pravne odnose. Njegove veze sa drugim institucijama takođe mogu biti institucionalizovane.

Slične stavove o institucijama imali su J. Burdeau, J. Wedel, A. Oriu i drugi politikolozi. U tom obliku teorija institucija je postala široko rasprostranjena sve do ranih 70-ih godina. Posebnost institucionalizma bila je u tome što je, odbacujući pravne „krajnosti“ normativizma i na taj način dopuštajući upotrebu političkih koncepata, istovremeno nastojao da da pravno tumačenje pitanja javne uprave.

Početkom 70-ih, M. Duverger je razvio novi koncept institucije. Nastala pod uticajem ideja strukturalizma, bitno se razlikuje i po prirodi i po obimu od tradicionalnog koncepta institucije. Prema Duvergeru, "institucije su poznati modeli ljudskih odnosa iz kojih se kopiraju specifični odnosi, dobijajući na taj način karakter stabilnih, trajnih i kohezivnih. Razlikuju se od odnosa koji nastaju izvan okvira institucionalnih modela, koji su slučajni, efemerni, nesigurno.” On identificira dva elementa u konceptu institucije: strukturu i uvjerenja, kolektivne ideje.

Francuski politikolog takođe pravi razliku između dve vrste institucija. Neki su jednostavan sistem relacija kopiran iz strukture modela. Drugi imaju dodatnu tehničku i materijalnu organizaciju: pravni tekstovi, prostorije, namještaj, mašine, amblemi, kadrovi, administrativna hijerarhija. To su parlament, ministarstva, sindikati, udruženja. On je također smatrao status pojedinca, njegove društvene uloge i društvene grupe kao institucije. Svi ovi fenomeni su ranije ostajali izvan okvira tradicionalne teorije institucija.

Na osnovu teorije institucija, francuska škola administrativne javne uprave formulisala je institucionalni koncept države, koji je zamenio tumačenje države kao pravnog subjekta razvijeno u okviru ustavnog prava. Država je počela da se posmatra kao institucionalizovana moć, u širem smislu te reči – institucija kao takva u kojoj je moć oličena.

Institucionalizacija vlasti znači da vlast prelazi sa vladara na instituciju, koja od sada postaje njen jedini vlasnik. Naravno, vladari kao takvi ne nestaju, ali se njihovo mjesto u vlasti bitno mijenja. Ako su ranije vršili vlast kao svoj vlastiti prerogativ, sada su samo agenti najviše moći. Kraj lične moći znači da su radnje onih na vlasti stavljene u pravni okvir. U stvari, moć se pretvara u pravnu moć. Dakle, institucionalni koncept države je važan korak u razvoju moderne teorije države.

Općenito, teorija upravne i javne uprave u Francuskoj se razvila od apstraktnih teorijskih razvoja do razvoja specifičnih preporuka za razvoj javne uprave u zemlji.

Jedan od najvažnijih problema u teoriji upravne i javne uprave u Francuskoj je problem pronalaženja optimalnog sistema odnosa između državnog aparata i građana. To nije slučajno, jer se, prema mišljenju mnogih naučnika i državnih službenika u zemlji, odsustvo takvog odnosa bolno osjeća na svim nivoima razvoja francuskog društva.

Rasprostranjenost državne vlasti između različitih nivoa, bilo da se radi o komunama ili resorima, zainteresovanim ministarstvima ili sindikatima, davanje opoziciji određenim pravima i ovlašćenjima, podložno neprikosnovenosti državnih institucija Pete republike - generalizovane su preporuke većine Francuski naučnici kao odgovor na zahtjeve vladinih zvaničnika.

Potraga za načinima za prevazilaženje krize državne moći obilježava rad mnogih francuskih politikologa. F. Gogel i A. Grossier u svojoj knjizi “Politika u Francuskoj” naglašavaju antidržavnost Francuza, primjećuju duboko nepovjerenje u državu, nevoljnu želju da se ona oslabi. Međutim, oba autora su uvjerena da su „Francuzi spremni dati domovini ono što tradicionalno uskraćuju državi“. U tom pogledu, kažu Francuzi, Francuska ima mnogo toga zajedničkog sa Rusijom, za razliku od Engleske i Nemačke.

F. Gogel i A. Grossier su uvjereni da su subjektivni faktori ti koji posebno destabiliziraju državne institucije u Francuskoj. Autori upozoravaju na mogući povratak u dane Treće Republike, kada zadatak šefova vlada nije bio da upravljaju poslovima u zemlji, već da se trude da ostanu na vlasti. “Nije iznenađujuće što uprava počinje da igra sve veću ulogu u upravljanju javnim poslovima, dok ministri, umjesto da određuju glavne pravce djelovanja njima podređenih službi, djeluju kao posrednici ili ambasadori birokratije. pred parlamentom i javnim mnjenjem.” .

Broj studija posvećenih fenomenu državne vlasti i njenim nosiocima: predsjedniku, vladi, birokratiji, značajno se povećao 70-ih godina nakon zaključenja Zajedničkog vladinog programa lijevih partija, kada je pitanje vlasti postalo najvažnije. važnost. Jedna od francuskih verzija reformističke teorije “participacije” bio je koncept novog društvenog ugovora, koji je iznio uticajna politička ličnost, predsjednik Narodne skupštine E. Faure. Oživio je ideju ​​društvenog ugovora" J.-J. Rousseaua, pozivajući sve društvene i političke snage u Francuskoj da se ujedine radi stabilizacije državne moći i prosperiteta privrede.

Koncept E. Faurea je prilično radikalan. Sam autor ga je stavio u ravan sa socijalističkim učenjima: „U stvarnosti govorimo o socijalizmu kroz participaciju“. E. Faure je predložio da se značajno prošire nadležnosti lokalnih vlasti, posebno na nivou opština i opština, te da se radnici šire uključe u upravljanje javnim poslovima. Godine 1970. osnovan je “Istraživački odbor za novi društveni ugovor” koji je promovirao “participativni socijalizam”. Međutim, ovaj koncept nije dobio široku podršku i ubrzo je zaboravljen.

Još jednu radikalnu teoriju administrativne i javne uprave novog tipa razvio je M. Poniatowski. U svojoj knjizi “Izbor nade” piše da će čovječanstvo uskoro ući u novu eru – eru naučne civilizacije. Stoga je neophodno da „politički aparat modernih država razvija metode i institucije sposobne da rešavaju probleme budućnosti“, a ne da se zadovoljavaju gotovim receptima pozajmljenim iz prošlosti.

U opširnom poglavlju “Priroda moći” M. Poniatowski pokušava dokazati da naučna i tehnološka revolucija može imati ogroman utjecaj na politiku i javnu upravu: “Moć, koja je tradicionalno počivala na pravu nasljeđivanja ili izbora, povezuje se u naučnom društvu sa znanjem, koje je potencijalno univerzalno i generalizirano." To rezultira stalnim izazovom hijerarhije, budući da je njena moć zasnovana na nestalnom, krhkom i nužno ažuriranom znanju." Autor, međutim, ne osporava potrebu da se vlast u državi organizuje po hijerarhijskom principu: "Hijearhija je neophodna za pružanje novih sredstava pozitivne slobode za pojedince i razvoj njihovih ličnih aktivnosti. To ima smisla na svim nivoima: državnim, lokalnim vlastima, udruženjima itd. Učešće građana u upravljanju na svim nivoima hijerarhije osigurat će stabilnost i prosperitet ovog društva.”

Prema M. Poniatowskom, država mora ustupiti dio svojih prerogativa nadležnim organima ili organizacijama. Na primjer, pitanja energetike ili transporta mogu regulisati komora (vijeće) koja se dijelom sastoji od izabranih predstavnika, a dijelom od vladinih predstavnika. Autor predlaže da se ovom domu da status trećeg doma parlamenta. M. Poniatowski također smatra da bi se veliki broj odluka koje sada donosi centralna vlada mogao donijeti na nivou resora.

Koncept poznatog francuskog filozofa Alaina izgleda mnogo realnije. U svom radu "Elementi doktrine radikala" daje analizu sistema administrativne i javne uprave u Francuskoj. Alain naglašava da u modernoj državi pravu vlast ne vrše političari, već visoki funkcioneri iz administrativnog aparata. Načelnici glavnih odjela Ministarstva finansija, članovi Vrhovnog savjeta odbrane i ambasadori su stvarna ovlaštenja koja postoje u Francuskoj. Alain, kao i mnogi drugi naučnici, osuđuje aparat za inertnost, neefikasnost i rasipanje sredstava. Alain posebnu pažnju posvećuje zloupotrebi ovlasti od strane vrha birokratskog aparata. Funkcioneri nastoje da prošire delokrug svojih ovlašćenja i koriste svoju profesionalnu kompetenciju za povećanje uticaja i zaštitu sopstvenih interesa. Odgovorni zvaničnici čine privilegovanu elitu, čija apsolutna moć osuđuje demokratske principe na nedelovanje. Stoga, Alain smatra da je jedini efikasan lijek protiv zloupotrebe ovlasti od strane birokratije stvaranje efikasnog sistema kontrole birača, parlamenta i ministara.

Među bihejvioralnim konceptima administrativno-javnog upravljanja vrijedi istaknuti rad Michela Crozier-a “Fenomen birokratije: studija o birokratskim tendencijama u modernim organizacijskim sistemima i njihovom odnosu s društvenim kulturnim sustavom u Francuskoj”. M. Crozier smatra obrasce funkcioniranja organizacije projekcijom psiholoških obrazaca. Strukturu organizacije tumači kao mrežu međuljudskih odnosa, a funkcionalne zavisnosti između njenih članova kao nešto što proizilazi iz sistema njihove međusobne psihološke dispozicije.

Analiza francuske škole javne uprave bila bi nepotpuna bez spominjanja knjige bivšeg francuskog predsjednika Giscarda d'Estainga "Francuska demokratija". On predlaže vlastiti koncept "države blagostanja", naglašavajući da moderno društvo "mora pružiti sve svoje članova sa konkretnom mogućnošću da ostvare minimalna primanja, svoje svojevrsno društveno bogatstvo." Oslanjajući se na individualizam, privatnu inicijativu, neprikosnovenost privatnog vlasništva i pluralizam u političkom životu, Giscard d'Estaing ih smatra glavnim jamstvom uspjeha državni i društveni razvoj.

Oživljavanje političkih reformi u vladajućim krugovima Francuske posljednjih decenija odražava duboku zabrinutost francuskog društva. Dugotrajna kriza političkog i državnog sistema, koja ima dugoročne negativne posljedice po državu, politička nestabilnost - to su faktori koji objašnjavaju zašto politički lideri traže nove teorijske koncepte.

4. Teorija upravne i javne uprave u Njemačkoj

Najutjecajnija među evropskim školama administrativne i javne uprave je njemačka. Posebnost teorije upravne i javne uprave u Njemačkoj su temeljna teorijska istraživanja filozofske prirode. Njemački klasični idealizam dao je svoje spekulativno tumačenje državnoj i administrativnoj vlasti. Upravo je filozofija stvorila institucionalni okvir u kojem su se u Njemačkoj počele razvijati teorija politike i teorija administrativne i javne uprave.

Od samog početka njenog nastanka u njemačkoj školi javne uprave, pojavio se dualizam u filozofskom razumijevanju problema upravne javne uprave i sociologije upravne javne djelatnosti. Istovremeno, filozofski i sociološki aspekti razmatrani su kao modusi državnosti. Većina zapadnonjemačkih politikologa u javnoj upravi vidi oličenje “transcendentalnog razuma”, “vječnih” vrijednosti i sfere ostvarenja slobode. To najjasnije ilustruju koncepti H. Kuhna, E. Forsthoffa, E. Hippela.

Filozofski i antropološki pristup javnoj upravi karakterističan je za A. Gehlena. Prema njegovom mišljenju, upravna javna uprava i pravo su “temeljne antropološke institucije”. Želja za stabilnošću u unutrašnjem i vanjskom svijetu, koja, prema Gehlenu, prožima čitavo ljudsko postojanje, postaje osnova administrativne i javne uprave. Administrativne institucije su se razvijale u procesu ljudske koegzistencije „stabilizacijom reda i pravila“. One nisu odraz ekonomske i društveno-političke strukture društva, već „određeni sistem koji na racionalan i organizovan način konsoliduje istorijski uspostavljene odnose među ljudima“. Sličnu ideju iznosi i F. Jonas, ističući da administrativne institucije “kao takve ne predstavljaju ničije posebne interese i da im za opravdanje nije potreban nikakav svjetonazor, već su princip emancipacije”.

Ideje “novog Levijatana” razvijaju politolozi u Njemačkoj ne samo u filozofskom i antropološkom, već iu sociološkom aspektu. Najtipičniji za sociološki pristup upravnom i javnom menadžmentu je koncept W. Webera. On smatra da je sistemu upravne i javne uprave potrebno dati veća ovlaštenja, ali istovremeno ne treba širiti funkcije birokratskog aparata. V. Weber piše: "Kvantitativno povećanje državnog aparata i širenje njegovih društvenih funkcija može učiniti medvjeđu uslugu. Zahtjevati mehanički rast države znači još više pogoršati situaciju."

Posebnu pažnju treba posvetiti konceptu administrativno-javnog upravljanja Ludwiga Erharda, koji je prvo bio ministar ekonomije, a potom i vicekancelar i kancelar Njemačke. Ovaj istaknuti naučnik i političar dosledno je kombinovao istraživački rad u vodećim naučnim centrima sa organizacijom javne službe u zemlji. Erhardov koncept se povezuje sa povećanjem društvene uloge javne uprave. Nastojao je da prevlada konzervativnu društvenu strukturu kroz velike mjere za raspršivanje vlasništva i demokratizaciju kapitala, za ublažavanje ekonomskih kriza i klasnih suprotnosti. Sve to uključivalo je jačanje mjera za državnu regulaciju privrede. Državnim zakonom je osnovano Vijeće stručnjaka za procjenu opšteg ekonomskog razvoja Njemačke. U skladu sa zakonom, Stručno vijeće, u kojem su bili istaknuti naučnici, trebalo je da pripremi neophodna polazišta za donošenje političkih odluka Vlade.

Erhard je istakao sređivanje državnog budžeta kroz sistematska smanjenja, smanjenje troškova, rasterećenje poreza, zabranu zapošljavanja novih radnika i povećanje plata, te minimiziranje službenih putovanja. Tako je nastao koncept formiranog društva, koji je proklamovao potčinjavanje svih grupa stanovništva opštem dobru, jačanje uloge vlasti, pomirenje svih klasa sa postojećim društvenim sistemom, uspostavljanje „pluralističko društvo sindikata“, izgrađeno na dobrovoljnom zajedničkom delovanju svih društvenih grupa društva. Novi koncept je konsolidovao odlučujuću ulogu upravne i javne uprave u razvoju društva. Država i njene institucije proglašene su za čuvara opšteg dobra. U takvoj državi sve pozicije u državnoj službi treba da zauzmu stručnjaci od opštih interesa koji određuju politiku zemlje. To je, prema L. Erhardu, suština nove tehnike javne uprave.

Monistički pristup administrativnom i javnom upravljanju predlažu pristalice strukturno-funkcionalnog pristupa u Njemačkoj. Ovo gledište je našlo svoj najdosledniji izraz u delima N. Luhmanna. On kritikuje vodećeg "funkcionaliste" Zapada T. Parsonsa zbog činjenice da je u njegovoj teoriji sistema koncept strukture podređen konceptu funkcije. Drugim riječima, svaka struktura javne uprave, ma koliko apsurdna bila, u suštini ispunjava svoju funkciju za Parsonsa. Prema Luhmannu, Parsonsov stav, uprkos njegovoj prividnoj racionalnosti, veoma je spekulativan. Svaku radnju, prema Parsonsu, treba smatrati izvođenjem neke hipotetičke, nepoznate funkcije. Ovakav stav zapravo onemogućava svaku moralnu i političku procjenu strukture upravne i javne uprave. Luhmann vidi prednost svoje strukturno-funkcionalne teorije u tome što predlaže stalno proučavanje specifičnih funkcija upravljačkih struktura, a samu strukturu administrativno-javnog upravljanja ne smatra nečim sveobuhvatnim i cjelovitim. Luhmann predlaže analizu funkcije javne uprave koristeći specifično pojednostavljenje stvarnosti. Po njegovom mišljenju, tek na određenom nivou apstrakcije postaje moguće “funkcionalno” analizirati i upoređivati ​​sve upravljačke strukture i procese.

Vodeći njemački politikolog R. Dahrendorf nudi zanimljiv pristup javnoj upravi u okviru svoje teorije društvenog razvoja. Analizirajući društvenu stvarnost u razvijenim zemljama zapadne Evrope, on tvrdi da je raspodjela moći u modernom društvu postala prilično amorfna. Danas je ravnoteža suprotstavljenih interesnih grupa zamijenila političko nasilje koje je u nedavnoj prošlosti provodila neka vladajuća klasa. Birokratija je, prema Darendorfu, jedna od najuticajnijih interesnih grupa. Kao „posljednji“ i stvarni nosilac moći u svim društvenim organizacijama, pa i u državi, birokratija nema nikakav socijalni program. Ciljevi u ime kojih birokratija vrši svoju moć nisu njeni ciljevi i ne rađaju se u dubinama njene hijerarhije. Birokratija ne može uticati na donošenje i sprovođenje političkih odluka, može im se oduprijeti, ali ih ne može samostalno donositi. Međutim, u modernoj državi niko nije u stanju da vlada bez zaobilaženja birokratije, a posebno protiv njene volje. Istovremeno, birokratija ne može vladati bez „povjerenja mozgova“. Kao vladajuća klasa, to je "rezervna vojska moći" ili "vojska bez komandanta". Prema Dahrendorfu, kada ne postoje grupe sposobne da vrše političku dominaciju, a umjesto njih dominira bezlična birokratija, postojeći politički sistem suočava se s izuzetno velikom opasnošću da izgubi legitimitet. Postoji realna prilika da grupe radikalnih reformatora preuzmu političku vlast. Često je takva grupa totalitarna i u teoriji i u praksi.

Teorija društvenog sukoba koju je razvio R. Dahrendorf ima široku primjenu u teoriji upravne i javne uprave. Predložio je načine za regulisanje i „kanaliziranje“ sukoba na različitim nivoima administrativne i javne uprave, razvijajući program za liberalno, visoko mobilno društvo koje prepoznaje sukobe i formalizira njihov tok. Dahrendorf smatra da je moderni društveni sukob izgubio svoj „apsolutni“ karakter, postao „mobilniji“ i „mekši“, te se pretvorio u „ukroćenu“ pokretačku snagu promjena. Suština društvenog sukoba je da istovremeno može aktivirati procese proširenja i osiguravanja prava ljudi, čime se povećavaju njihove životne šanse. Sistem upravne i javne uprave koristi metode i tehnike za prevenciju konfliktnih situacija, „formalizaciju“ faza konflikta i „upravljanje“ konfliktnim procesima. Ovo su, generalno, glavna dostignuća njemačke škole javne uprave.

Zaključak

Javna uprava je osmišljena da reguliše društvene odnose koji osiguravaju zaštitu i reprodukciju integriteta države i njenih glavnih institucija. Preovlađujući pravac vektora javne uprave je pravac „odozgo prema dolje“, u vezi sa kojim država preuzima pravo ostvarivanja javnog interesa u razvoju svojih teritorijalnih entiteta.

Javna uprava je proces regulisanja odnosa unutar države kroz raspodjelu sfera uticaja između glavnih teritorijalnih nivoa i grana vlasti. Javna uprava je zasnovana na državnom interesu u cilju zaštite integriteta države, njenih ključnih institucija i podržavanja nivoa i kvaliteta života njenih građana. Među prioritetnim oblastima u ostvarivanju javnog (državnog) interesa je potreba za obavljanjem više funkcija: zaštitne, odbrambene, socijalne, pravne, ekonomske, političke i arbitražne.

Javna uprava je omogućena postojanjem državne vlasti. Državna vlast je organ legitimne prinude u interesu većine stanovništva, uz poštovanje državnih interesa. Glavna karakteristika državne vlasti je njen integritet, nedeljivost i suverenitet.

Američka škola "javne uprave" ima opštu empirijsku orijentaciju u svom istraživanju, budući da je tradicija političkih nauka u ovoj zemlji od samog početka imala empirijsku orijentaciju.

U engleskoj školi za upravu i javnu upravu, bihevioralne metode proučavanja javne uprave počinju da dominiraju. Od samog početka, u okviru bihevioralne metodologije, pojavila su se dva glavna trenda – sociološki i ekonomski, čiji su izvori dva različita shvatanja prirode ljudskog ponašanja.

Spisak korištenih izvora

1. Averyanov V.B. Aparat javne uprave: sadržaj aktivnosti i organizacione strukture. Kijev: Naukova dumka, 2006
2. Ageev E.A. Pravna odgovornost u javnoj upravi (društveno pravni aspekt). L.: Nauka, 2009
3. Ataev A.A. Upravljačke aktivnosti. M.: Pravna literatura, 2008
4. Atamanchuk G.V. Osiguravanje racionalnosti javne uprave. M.: Nauka, 2007
5. Bachilo I.L. Organizacija javne uprave: pravni problemi. M.: Nauka, 2004
6. Vasilenko I.A. Sistem državne službe u SAD: trenutno stanje / Bilten javnih službi. 2010. br. 4
7. Vasilenko I.A. Institut za državnu službu u Velikoj Britaniji / Problemi teorije i prakse menadžmenta. 2007. br. 6
8. Vasilenko I.A. Njemačka: Javna služba kao sfera upravljanja / Problemi teorije i prakse menadžmenta. 2006. br. 1
9. Vasilenko I.A. Sistem javne uprave u Francuskoj / Problemi teorije i prakse upravljanja. 2007. br. 1
10. Vasilenko I.A. Komparativna analiza struktura javne uprave u zapadnim zemljama / Bilten javnih službi. 2014. br. 8