Savremeni problemi javne uprave u Ruskoj Federaciji. Javna uprava: problemi i novi pristupi njihovom rješavanju. Kriza upravljanja

Navedeni principi treba da doprinesu formiranju u sistemu javne uprave kvaliteta koji omogućavaju, s jedne strane, da se obezbedi sprovođenje volje većine građana koji su na izborima izrazili podršku određenom političkom kursu, a na drugi, da se pri izboru optimalnog rješenja za konkretnu situaciju uzme u obzir čitav kompleks objektivnih okolnosti. Međutim, postizanje ovakvog idealnog modela javne uprave koči niz okolnosti koje deformišu njene osnovne principe.

Moguće je identifikovati nekoliko problematičnih područja u sistemu javne uprave u kojima se generišu procesi koji smanjuju njegovu efikasnost i efektivnost. Prvo problemsko područje nastaje tamo gdje dolazi do interakcije između države i njenih službenika i interesnih grupa. U pogl. 10 uočeno je da se u savremenom društvu pojavljuje sistem zastupanja interesa koji omogućava različitim društvenim grupama ne samo da artikulišu svoje interese, već i da učestvuju u raspravi o pitanjima koja postaju predmet državne politike.

Generalno, sistem zastupanja interesa u demokratiji omogućava stvaranje pouzdanih kanala komunikacije između države i struktura civilnog društva. Međutim, postoji niz okolnosti koje deformišu sistem zastupanja interesa, transformišu ga iz sistema koji preferencije većine prenosi na državne strukture, u sistem u kojem državni službenici čuju mišljenja samo određenih grupa, a ne tako mnogo brojni, ali aktivni, organizovani, ujedinjeni i sa značajnim sredstvima, prvenstveno finansijskim.

Najozbiljniji faktor koji iskrivljuje stvarnu sliku interesa zastupljenih u društvu je lobiranje.

Lobiranje je aktivnost koja se obavlja po nalogu određenih organizacija ili grupa i sastoji se od pritiska na državne službenike kako bi oni donosili odluke korisne za kupce.

Lobističke aktivnosti, čak i ako ne govorimo o direktnom podmićivanju službenika, zahtijevaju značajna finansijska sredstva koja se koriste za uvjeravanje donosilaca odluka u vladi, vođenje informativnih kampanja, uspostavljanje kontakata i formiranje javnog mnijenja o temi od interesa za lobiste. Stoga, lobističkim tehnologijama obično pribjegavaju interesne grupe s velikim novčanim sredstvima, prvenstveno finansijske i industrijske grupe.

Korporacije, koje pribjegavaju lobiranju radi promicanja vlastitih interesa, mogu u velikoj mjeri utjecati na razvoj vladine politike. Oni mogu progurati odluke u oblasti finansijske, poreske i ekološke politike koje neće zadovoljiti preferencije većine ili nacionalne interese zemlje u cjelini. Na primjer, aktivno djelovanje vojno-industrijskog lobija može dovesti do preraspodjele sredstava u državnom budžetu nauštrb stavki rashoda na politike u oblasti obrazovanja i nauke.

Dakle, nejednake mogućnosti interesnih grupa da utiču na donosioce odluka u vlasti, a što je najvažnije, upotreba tehnologija lobiranja, dovode do toga da javna politika prestaje da ispunjava očekivanja većine građana.

Drugo problemsko područje odnosi se na funkcionisanje institucije državne službe, u okviru koje postoji posebna grupa državnih službenika koji su direktno uključeni u izradu i provođenje odluka Vlade, ali istovremeno imaju svoje kanale za zapošljavanje, koji su nejavne prirode. U demokratskom društvu, viši rukovodioci u sistemu javne uprave dobijaju svoje pozicije kao rezultat pobjede na izborima i stoga su više zavisni od mišljenja birača, što im daje spremnost da odgovore na potrebe i zahtjeve stanovništva. Međutim, većina funkcionera ne zavisi od volje birača i svoje aktivnosti usmjerava na vlastito razumijevanje javnih interesa, koje može odstupiti od stvarnih očekivanja građana. Kao rezultat toga, političari koji dolaze na vlast kao rezultat pobjede na izborima neminovno se suočavaju sa ljepljivošću birokratskog aparata, kada su predložene inicijative prigušene birokratskom inercijom, odluke se donose sporo i nije moguće brzo pronaći odgovor na problem. koji je nastao. Kao glavni izvor informacija za političare, državni službenici kontrolišu tokove informacija i na taj način utiču na političke odluke.

Razlozi neefikasnosti državne birokratije, kako pokazuje američki ekonomista U. Niskanen, leže i u specifičnoj motivaciji državnih službenika koji nastoje da maksimiziraju budžet organizacije ili institucije u kojoj rade. Nije bitno da li se rukovode najboljim namerama (npr. zaposleni u Ministarstvu zdravlja mogu da se zalažu za povećanje izdataka za javno zdravstvo) ili grupnim interesima. U svakom slučaju, sa povećanjem budžetskih sredstava kojima mogu upravljati, birokratija ima više posla, poboljšavaju se izgledi za karijeru, a povećavaju se i mogućnosti za obezbjeđivanje pokroviteljstva, uključujući i kroz preraspodjelu sredstava, koje službenici koriste za povećanje vlastitog autoriteta, a često i lično bogaćenje. U nastojanju da iz državnog budžeta dobije što više sredstava, svaki resor ulaže velike napore da uvjeri javnost u važnost upravo onih državnih politika koje obećavaju određene koristi administrativnom aparatu.

Dakle, objektivni uslovi za funkcionisanje državne birokratije kao posebne društvene grupe su takvi da, učestvujući u procesu izrade, donošenja i sprovođenja državne politike, u ovaj proces unosi svoje grupne ideje, narušavajući na taj način principe javne uprave. . Efekt distorzije postaje jači što je birokratija podložnija korupciji i pokazuje jasnu tendenciju pronevjere javnih sredstava. Korupcija je glavni razlog za odabir suboptimalnih opcija za rješavanje javnih problema.

Treće problematično područje u sistemu javne uprave su međudržavni odnosi između ministarstava i resora. Država, koja je preuzela odgovornost za razvoj javne politike, prinuđena je, kako društvo i društveni zahtjevi postaju sve složeniji, da stvara institucije i odjele specijalizovane za upravljanje različitim aspektima javnog života. Međutim, takva diferencijacija dovela je do pojave glomaznog državnog aparata s problemima neizbježnim za tako veliku mašinu. Riječ je, prije svega, o konkurenciji resora za sredstva državnog budžeta; drugo, o nekoj vrsti autarkije, kada jedno odeljenje ne zna šta drugo radi; treće, o poteškoćama u koordinaciji akcija pri rješavanju zajedničkog problema; četvrto, o pokušajima da se odgovornost prebacuje jedni na druge.

Složena struktura moderne države dovodi do pojave mnogih centara odlučivanja. Takav nesklad ne može a da ne dovede do sukoba između resornih, administrativnih i teritorijalnih pristupa, stvarajući konfliktne osnove u procesu koordinacije preferencija u pogledu perspektiva razvoja pojedinih sfera društvenog razvoja.

Pojava četvrtog problematičnog područja u mehanizmu razvoja i sprovođenja državne politike povezana je sa logikom državne vlasti, koja omogućava pojedincima koji zauzimaju određene pozicije u državnoj hijerarhiji da uz prihode koji su im ekvivalentni primaju dodatne beneficije. rad. Zapravo, govorimo o mogućnosti koja se pojavljuje u sistemu državne vlasti da se prihodi od zakupa izvlače sa političkih i javnih funkcija. Takvi prihodi uključuju ne samo dodatna sredstva i materijalne koristi koje službenik može ostvariti koristeći svoj službeni položaj, već i nematerijalne koristi - zadovoljenje potrebe za ugledom, poštovanjem, moći nad drugim ljudima itd.

Ako težnja za političkom rentom, posebno u svom materijalnom smislu, postane ključni motiv za aktivnosti političara ili vladinog funkcionera, onda postoji velika vjerovatnoća da će se, fokusirajući se na prihod od rente, sve više udaljavati od principa. javne uprave. Stvaranje izuzetnih beneficija (privilegija) za državne službenike zahtijeva odgovarajuću preraspodjelu resursa, a samim tim i smanjenje sredstava neophodnih za rješavanje društveno značajnih problema.

Navedene mane u javnoj upravi uzrokovane su objektivnim faktorima koji su inherentni samoj prirodi državne vlasti. One se najsnažnije manifestuju u totalitarnim režimima, gde je narodu uskraćena mogućnost stvarnog uticaja na procese donošenja odluka, a birokratija, koristeći svoju dominantnu poziciju u sistemu državne vlasti, upravlja društvom na osnovu sopstvene vizije. izgledi za njegov razvoj. Međutim, čak ni u predstavničkim demokratijama država ne može u potpunosti spriječiti gubitak efikasnosti i efektivnosti javne uprave.

Navedeno ne znači da se ne radi na optimizaciji javne uprave – to se posebno ogleda u potrazi za novim modelima javne uprave.

Prilikom pisanja ovog pasusa korišćeni su materijali iz poglavlja „Ekonomske osnove političkog mehanizma u javnom sektoru“ koje je autor pripremio u udžbeniku „Ekonomija javnog sektora“ (priredili P. V. Savčenko, I. A. Pogosov, E. N. Žilcov. M. .: IPFRA-M, 2009).
Niskanen W. Birokratija i javna ekonomija. Aldershot (Hants, Engleska); Brookfield (Vermont, SAD): Edward Elgar, 1994.

KL. Pashkovsky*

AKTUELNI PROBLEMI EFIKASNOSTI JAVNE UPRAVE U MODERNOJ RUSIJI

U članku se razmatraju glavni problemi efikasnosti centralne izvršne vlasti moderne Rusije. Analiziraju se preduslovi za nedovoljnu organizaciju sistema, kao i glavni problemi sa kojima se u ovoj fazi suočava reforma uprave. Osim toga, razmatraju se mogući izgledi za reformu i povećanje efikasnosti javne uprave u Rusiji. Zaključuje se da se najveći efekat reforme javne uprave može postići samo u okviru velike reorganizacije cjelokupnog političkog sistema.

Ključne reči: javna uprava, administrativna reforma, „novi javni menadžment“, politička kultura Rusije, informaciono društvo.

Početkom 2008. godine, zapravo sumirajući rezultate svog osmogodišnjeg vođenja zemlje, V.V. Putin je na godišnjoj „velikoj“ konferenciji za novinare rekao: „Što se tiče efikasnosti Vlade, da, zaista mislim da struktura koja je stvorena u prethodne četiri godine nije funkcionisala kako su planirali neke naše kolege.

Očigledno je da je problem efikasnosti javne uprave uopšte, a posebno izvršne vlasti u Rusiji u sadašnjoj fazi izuzetno aktuelan. Prema mnogim istraživačima i praktičnim političarima, Rusija do danas nije uspjela izgraditi sistem javne uprave koji je adekvatan modernoj svjetskoj stvarnosti i sličan onom koji je stvoren u razvijenim zapadnim zemljama. Ova okolnost određuje relevantnost teorijskog razmatranja problema reformisanja gore navedenog sistema. Svrha našeg članka je proučavanje efektivnosti funkcionalnih aktivnosti sistema javne uprave u Rusiji u današnje vrijeme i analiza mogućih izgleda za reformu uprave u kontekstu povećanja efikasnosti upravljanja. Da bi se to postiglo, razmotriće se savremeni principi administrativne reforme, kao i faktori koji utiču na efikasnost vlasti u Rusiji.

Sedamdesetih godina 20. vijeka stari, hijerarhijski sistem javne uprave ušao je u patološku krizu. To se dogodilo i iz ekonomskih i iz političkih razloga. S jedne strane, skupa priroda socijalne države, brzo rastući obim javnog sektora, kao i pojava konkurencije privatnog sektora, koji je počeo da pruža usluge u sferi

Pashkovsky Evgeniy Alexandrovich ( [email protected]), Katedra za političke nauke, Ruski državni pedagoški univerzitet. A.I. Herzen, 194017, Ruska Federacija, Sankt Peterburg, Universitetskaya embankment, 7-9.

socijalno osiguranje, obrazovanje i drugo. S druge strane, rigidno centralizovane i nespretne birokratske institucije, prezasićene činovnicima, ne samo da su same uronile u krizu, već su i prestale da se nose sa novim zadacima.

Rješenje za sve probleme pronađeno je u sistemskoj reformi aparata javne uprave i njihovom prelasku na funkcionisanje po tržišnim principima po modelu „novog javnog upravljanja“. Konkretno, sistem je uključivao prenos dijela državnih funkcija na privatni sektor, uvođenje finansijskih podsticaja za aktivnosti menadžera na osnovu njihovih rezultata, smanjenje ukupnog broja birokratskog aparata i još mnogo toga. Slične reforme 1970-1990-ih provedene su sa prilično visokim stepenom uspjeha u gotovo svim razvijenim zapadnim zemljama. Dakle, došlo je do tranzicije s javne uprave na javni menadžment, koji općenito karakteriziraju dvije glavne tačke: povećanje nezavisnosti nižih spratova hijerarhijskih vladinih organizacija i pomeranje naglaska sa stvarne konstrukcije organizacije na njen odnos sa okruženjem. .

U Rusiji se o potrebi za takvim reformama, iz očiglednih razloga, govorilo nešto kasnije. Godine 1993. donesen je Ustav i određeno vrijeme je utrošeno na prilagođavanje njegovih najjednostavnijih osnovnih principa u praksi, kao i na dovođenje političke situacije u stabilno stanje. Već 1997. godine pojavio se prvi koncept administrativne reforme. Treba napomenuti da, iako su problemi koji postoje u ruskom sistemu javne uprave općenito slični onima u zapadnim zemljama 1970-ih, postoje mnoge nijanse povezane s političkom kulturom Rusije. Da biste ih razumjeli, potrebno je zaroniti malo dublje u istoriju.

O određenom prototipu administrativnih reformi u Rusiji moguće je govoriti tek iz vremena Petra Velikog, kada se u državi počela izdvajati samostalna upravna funkcija upravljanja. Sastavni dio ovih transformacija nije bilo samo uspostavljanje Ruskog carstva i najvišeg carskog položaja u državi, već i stvaranje novih evropskih institucija i pravnih akata. Konkretno, uveden je kolegijalni sistem ministarstava. Načelo kolegijalnosti, odnosno diskusije „odozdo prema gore“, trebalo je da bude osnova rada Senata osnovanog 1711. godine – prototipa modernog predstavničkog tijela vlasti, koje nije bilo utemeljeno na principima lokalizma. , već prema stvarnim kompetencijama kandidata.

Međutim, uprkos transferu zapadnoevropskih institucija, u Rusiju, zbog tradicije feudalne političke kulture (slabe horizontalne veze, paternalistički mentalitet društva, itd.), u nedostatku lokalne samouprave i tradicije poštovanja zakona, sistem upravljanja je ostao nekontrolisan. Nedostatak kontrole se povećao zbog tradicionalne neodvojivosti administrativne i sudske vlasti, kao i vlasti i imovine. Ako se u zemljama zapadne Evrope postepeno javljala želja za ograničavanjem državne moći od strane novonastalih institucija civilnog društva, onda su u Rusiji zadržali trendovi daljeg jačanja autokratske države i odsustva civilnog društva. Mnogi principi zapisani na papiru jednostavno nisu ispoštovani u stvari, a onda je stari poredak stvari legitimisan i izvršene su kontra-reforme. Dovoljno je reći da kada je 1802. godine kolegijalni sistem zamijenjen sistemom ministarstava,

Uvedena je naredba prema kojoj je princip kolegijalnosti zamijenjen principom jedinstva komandovanja.

Očigledno je da se sličan tip odnosa između države i društva odvijao iu sovjetskom periodu, kada su sve administrativne promjene bile usmjerene isključivo na jačanje uloge države. Raspadom SSSR-a uspostavljen je novi sistem vlasti, na brzinu izgrađen i upisan u Ustav iz 1993. godine. Bio je to krajnje zbunjujući konglomerat organa i institucija, koji su se često međusobno takmičili, ne shvatajući sasvim jasno svoje funkcije. Izvršna vlast je bila primorana da se angažuje u ciljanom regulisanju društveno-ekonomskih procesa, a ne da direktno upravlja državom.

Možemo izvući generalni zaključak da su se u Rusiji, u fazi formiranja njenog novog administrativnog aparata, iako nije bilo civilizovane konkurencije sa privatnim sektorom u pružanju javnih usluga, pojavili drugi, mnogo veći problemi: ekstremna birokratizacija i hijerarhizacija državnog aparata u odsustvu opšteg sistema, otežana tradicijom političke kulture i povećanom ulogom ljudskog faktora; naglasak na određenim pojedincima i njihovim vezama, a ne na funkcijama koje moraju obavljati u skladu sa svojim položajem; kao posljedica - ogromne razmjere korupcije. Prilikom imenovanja državnih funkcija često se vodilo računa ne toliko o kompetenciji službenika koliko o njegovoj povezanosti sa određenim grupama ljudi. Očigledno je da je u ovakvom sistemu i kvalitet javnih usluga ostavljao mnogo da se poželi.

Dakle, Rusiji je bila potrebna administrativna reforma koja je zasnovana na principima „novog javnog upravljanja“, ali prilagođena gore navedenim faktorima i tradicijama političke kulture. Počelo je 2004. godine, kada je V.V. Putin je potpisao ukaz broj 314 „O sistemu i strukturi saveznih organa izvršne vlasti“. Prema ovoj uredbi, sve centralne izvršne vlasti podijeljene su na tri dijela - savezna ministarstva, službe i agencije. Ministarstva su trebala biti odgovorna posebno za formiranje politike i sastoje se od izuzetno malog broja visokih zvaničnika, „kreativnih umova“. Službe i agencije su zamišljene kao nezavisna i brojnija tijela, odgovorna: prva za provođenje politike, a druga za kontrolu njenog provođenja. Pretpostavljalo se da će službe i agencije biti nezavisne od ministarstava i da potonja na njih neće ni na koji način uticati: posebno naznačiti kako se tačno raspoređuje budžet i koliko je potrebno provjeravati rad bilo kojeg tijela. Takođe se očekivalo da će agencije postepeno preći na budžetiranje zasnovano na učinku.

Međutim, pojavili su se određeni problemi u implementaciji ovog koncepta u praksi. Posebno su slične agencije i službe bile podređene ministarstvima, što je odmah ugrozilo nezavisnost ovih potonjih. Osim toga, agencije nikada nisu postigle samodovoljnost kako je prvobitno planirano. Kako piše jedan od kreatora reforme, Y. Kuzminov, „ona su ostala mala ministarstva „za raspodelu budžeta“. Pojavila su se viša ministarstva i niža ministarstva, njima podređena, a s obzirom da su mlađa imala sav novac, viša ministarstva su željela da preuzmu sve odluke. To je rezultiralo dugotrajnim birokratskim ratovima...” O tome da su „ministri počeli da navlače administrativni pokrivač na sebe“, V.V. Putin je više puta izjavio, ali se situacija praktično nije promenila sve do 2009. godine.

Prije novog predsjednika D.A. Medvedev je odmah bio suočen sa zadatkom da ponovo restrukturira sistem i eliminiše njegove nedostatke. Međutim, ovo pitanje je čak prestalo da se pominje u zvaničnim govorima šefa države. Ne može se reći da je reforma obustavljena. Nastavljeno je, ali u potpuno drugim aspektima – onima koji se tradicionalno smatraju sekundarnim. Sprovedena su mala smanjenja ukupnog broja birokrata, kao i akcije za stvaranje informacionog društva u njegovom političkom aspektu: povećanje transparentnosti u radu izvršne vlasti i stvaranje „elektronske vlade“. Pojam u svom najširem smislu odnosi se na korištenje informacionih i komunikacionih tehnologija kao alata za postizanje boljeg upravljanja. Prije svega, to se odnosi na pružanje javnih usluga korištenjem savremenih tehnologija. Formiranje “elektronske vlade” je važna komponenta modernih administrativnih reformi, ali može biti efikasno samo ako glavni dio reforme – optimizacija strukture i funkcija izvršne vlasti – funkcionira. Međutim, od 2009. godine ova oblast je postala jedini pravac za reformu uprave. Riječ je, prije svega, o otvaranju krajem 2009. jedinstvenog portala za pristup državnim uslugama http://gosuslugi.ru, sličnog britanskom UK Online i američkom Firstgov.gov.

Međutim, još uvijek ima mnogo problema u ovom pravcu. Zbog već spomenutih tradicija političke kulture, kao i slabosti infrastrukture, ove inovacije su i dalje veoma loše prihvaćene kako od strane društva, tako i od strane birokrata. Kako je istakao predsjednik D.A. Medvedev u svom obraćanju Saveznoj skupštini u novembru 2010. godine, ljudi imaju pritužbe na to kako ovaj sistem funkcioniše. Moramo ga dodatno poboljšati.

Dakle, postojale su jasne razlike u sadržaju administrativne reforme u fazama Putina i Medvedeva. Ako je u prvom slučaju bilo pokušaja sistemskih reformi, koji su završeni prilično neuspješno, onda je u drugom sistemska reforma obustavljena i akcenat je stavljen na formiranje informatičkog društva, čiji je uspjeh također vrlo dvosmislen. Ako pretpostavimo da su ove radnje privremene i da su samo dio imidža D.A. Medvedva kao samostalna politička ličnost sa pozicioniranjem njegovih razlika od V.V. Putina o svakom fundamentalnom pitanju, zatim nakon izbora V.V. Može se očekivati da će se Putin 2012. kao predsjednik Rusije vratiti sistemskoj prirodi administrativne reforme.

Međutim, i tu se javljaju određene sumnje. Prvo, sistem je pokazao svoju neadekvatnost mnogo brže nego do 2008. godine. Istovremeno, nema globalnih mjera da se to ispravi V.V. Putin to nije preduzeo. Drugo, može se pretpostaviti da sadašnji sistem u cjelini odgovara većini predstavnika vertikale vlasti i samog birokratskog aparata. Na primjer, još 2008. godine šef Predsjedničke administracije i šef komisije za upravnu reformu S.E. Nariškin je rekao da će se nastaviti samo ciljana prilagođavanja u sistemu administrativnog upravljanja i da ne treba očekivati radikalne promjene. Izrazio je i ideju da "veza ministarstvo-agencija ne funkcioniše uvijek dobro", pa su "moguća prilagođavanja u vidu spajanja agencija sa ministarstvima". Naime, ne govorimo samo o nedostatku daljih reformi, već o tendencijama vraćanja na stari sistem.

Uzimajući u obzir navedeno, ako govorimo o mogućim izgledima za reformu, prikladno je pretpostaviti da su bilo kakve globalne promjene ovdje moguće samo u slučaju temeljne reforme cjelokupnog političkog sistema i pojave političke konkurencije, potrebe za što je više puta otvoreno izjavio D.A. Medvedev. Ali rješenje ovog pitanja u velikoj mjeri zavisi od političke situacije.

Ako govorimo uglavnom o "tehničkoj" strani pitanja, onda možemo izvući zaključak o tome koje su konkretne promjene trenutno potrebne. Prije implementacije modela „novog javnog upravljanja“ u Rusiji, uzimajući u obzir gore opisane tradicije političke kulture, potrebno je generalno promijeniti ideologiju organizacije javne službe i upravljanja. U suštini, treba da pređemo sa ideje služenja društvu na ideju pružanja usluga za njega, od ideje dominacije hijerarhije do ideje javne uprave kao tržišta na kojem imate da stalno dokazujete visoku potrošačku vrijednost i isplativost onoga što radite. To zahtijeva reviziju koncepta obuke državnih službenika u visokoškolskim ustanovama, uvođenje trajne sertifikacije zaposlenih i postepeno uklanjanje iz aparata iskusnih službenika koji se ne mogu prilagoditi novom sistemu.

Takođe postoji potreba za globalnom revizijom cjelokupnog sistema pružanja javnih usluga kako bi se što bolje zadovoljile potrebe njihovih primalaca i prenijela mogućnost pružanja većine usluga na privatni sektor. Tada će se moći utvrditi koje usluge ne dobijaju u adekvatnom obimu svi građani, a koje, naprotiv, ne pronalaze svoje primaoce. Biće moguće utvrditi ekonomsku efikasnost usluga. I tek u ovoj fazi možemo pristupiti reformi uprave u njenom užem smislu, odnosno raspodjeli nadležnosti između izvršnih vlasti koje su različite po svojim specifičnostima – kreiranju politike, izvršavanju i praćenju. Kao rezultat, trebalo bi da se stvori jasna slika koja će omogućiti svakom funkcioneru, od najmanjeg funkcionera do najviših rukovodilaca, da shvati gde počinju i prestaju njegove ovlasti.

Dakle, kako bi se povećala efikasnost javne uprave, Rusiji je trenutno potreban novi krug velikih administrativnih reformi, uključujući smanjenje birokratije, poboljšanje kvaliteta javnih usluga, tranziciju u „informaciono“ društvo i novu revizija strukture i funkcionalnosti centralnih organa izvršne vlasti.

Međutim, očigledno je da ako se reforma ne započne sa gore navedenim pripremnim mjerama, reforma neće riješiti problem korupcije i ljudskog faktora, što se u Rusiji, zapravo, dešavalo posljednjih nekoliko godina. Ono što je ovdje potrebno je evolucija cjelokupnog modela upravljanja od dominacije neformalnih praksi do više reguliranih aktivnosti. I tek tada će reforma uprave moći da dovede do značajnog povećanja efikasnosti javne uprave i kvaliteta javnih usluga, što bi, između ostalog, trebalo da pomogne u smanjenju korupcije na svim nivoima vlasti.

Bibliografija

1. Godišnja velika konferencija za štampu V.V. Putin. 2008. URL: http://www.polit.westsib.ru/text/read/2577.

2. Miletski V.P. Ruska modernizacija: preduslovi i izgledi za evoluciju društvene države. Sankt Peterburg, 1997.

3. Volkova A.V. Politička kultura i administrativne i političke reforme u Rusiji: sažetak. dis. ...cand. sociol. Sci. Sankt Peterburg, 2000.

4. Slijepe ulice i izgledi za reformu uprave // Nezavisimaya Gazeta. 04/07/2006. br. 70(3750).

5. Godišnje obraćanje predsjednika Ruske Federacije Saveznoj skupštini. 2008 // Ruske novine. Sedmica. 06.11.2008. br. 4787.

6. Smorgunov L.V. Elektronska uprava u kontekstu modernih administrativnih reformi na Zapadu // Tehnologije informacionog društva - Internet i moderno društvo: zbornik radova VI Sveruskog. ed. konf. Sankt Peterburg, 3-6. novembar 2003. Sankt Peterburg: Izdavačka kuća Filološkog fakulteta St. Petersburg State University, 2003. P. 133-135.

7. Godišnje obraćanje predsjednika Ruske Federacije Saveznoj skupštini. 2010 // Ruske novine. 2010. br. 47.

8. Za sada sam nestranački. Potpredsjednik Vlade S.E. Naryshkin - o ruskom prisustvu u Spitsbergenu, administrativnoj reformi i partijskoj vlasti // Rossiyskaya Gazeta. 17.10.2007. br. 4493.

9. Materijali sa službenog bloga predsjednika Ruske Federacije D.A. Medvedev. URL: http://kremlin.ru/news/9599 23.11.2010.

10. Knyaginin V.A. Od “administrativne” države do “tržišne” // Ruski stručni pregled. 2006. br. 5.

E.A. Pashkovskiy*

AKTUELNI PROBLEMI EFIKASNOSTI DRŽAVNE UPRAVE U MODERNOJ RUSIJI

U članku se razmatraju osnovni problemi efikasnosti centralne izvršne vlasti u savremenoj Rusiji. Autor ispituje preduslov nedovoljne organizacije sistema, kao i glavne probleme koji se javljaju u ovoj fazi upravne reforme; analiziraju se i mogući izgledi ove reforme i unapređenja državne uprave u Rusiji. Autor zaključuje da reforma državne uprave može postići najveći efekat samo uz veliku reorganizaciju političkog sistema.

Ključne reči: upravljanje, administrativna reforma, „novi javni menadžment“, politička kultura Rusije, informaciono društvo.

* Pashkovskiy Evgeniy Alexandrovich ( [email protected]), Odjel. političkih nauka, Herzenov državni pedagoški univerzitet u Rusiji, Sankt Peterburg, 194017, Ruska Federacija.

Karakteristike problema javne uprave

Kada karakteriše javnu upravu, ne može se ne obratiti posebna pažnja na izuzetnu širinu i obim vrste delatnosti koja se razmatra. Pojedinačne manifestacije državne regulacije nalaze se u gotovo svim sferama javnog života. Ovo se posebno odnosi na heterogenost definicija javne uprave koje predlažu domaći istraživači pravne nauke.

Stoga se čini da je jedan od najoptimalnijih načina razmatranja kategorije javne uprave njeno otkrivanje kroz sljedeću definiciju.

Definicija 1

Javna uprava je uticaj države na sfere javnog života, koji ima znakove organizovanja, regulisanja, kontrole i upotrebe moći državne prinude, čija je svrha da usmjeri, očuva ili promijeni postojeće procese u društvu.

Ključni aspekt predložene definicije i institucije javne uprave u cjelini je društvenost kategorije koja se razmatra, odnosno potreba da se u procesu javne uprave prioritet daje očekivanjima i potrebama javnosti, uzimajući u obzir stvarne životna situacija ljudi itd.

Napomena 1

Osim problema teorijske prirode, istraživanja na Institutu za javnu upravu, uključujući i Rusku Federaciju, otkrivaju niz nedostataka u primijenjenim sadržajima.

Vrste problema javne uprave u Ruskoj Federaciji

Glavna grupa problema moderne javne uprave u Ruskoj Federaciji je organizacijske prirode, a analiza praktičnih aktivnosti u predmetnoj oblasti omogućava nam da identifikujemo sljedeće:

Nesavršenost postojećih izvora zakonskog regulisanja delatnosti u oblasti javne uprave, posebno u sferi ovlašćenja pojedinih službenika, postupak i karakteristike međuresorne interakcije, kao i interakcije organa i građana.
Očuvanje metoda upravljanja koji su zastarjeli u prošlom stoljeću u komandno-administrativnoj ekonomiji. Zauzvrat, savremeni problemi javne uprave često se ne mogu riješiti ovako zastarjelim metodama.
Prisustvo kontroverznih pitanja raspodjele nadležnosti i ovlaštenja između organa centralne vlasti i organa lokalne uprave, na nivou konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i opština. Ovakvo stanje ima niz negativnih posljedica koje u konačnici utiču na interese građana i društva u cjelini, jer vlasti imaju mogućnost da izbjegnu odgovornost za svoje postupke tako što krivicu za nedostatke u svom radu prebacuju na organe vlasti na drugim nivoima.
Nedovoljan nivo obrazovanja i kvalifikacija državnih službenika. Ovakva situacija nastaje, prije svega, zbog činjenice da veliki procenat državnih službenika nema kvalitetnu stručnu spremu na svom radnom profilu, iako, očigledno, stepen važnosti, odgovornosti i drugih uslova za državnu službu zahtijevaju visok nivo profesionalizma državnih službenika
Korupcija, koja se najopćenitije definiše kao zloupotreba vlasti u svrhu sticanja lične koristi. Kod nas je među državnim službenicima i funkcionerima ova pojava postala gotovo raširena.Naravno da ovakva situacija nije normalna za društveni razvoj, te se stoga na državnom nivou razvijaju antikorupcijski programi u kojima se pored pooštravanja postojeće kazne, za koruptivna krivična djela, predlaže se niz preventivnih mjera koje imaju za cilj promjenu stava javnosti prema korupciji stvaranjem atmosfere odbacivanja korupcije u svim njenim pojavnim oblicima i stvaranjem uslova koji je sprečavaju.

Napomena 2

Rezultat ovakvih aktivnosti, dugoročno gledano, treba da bude jačanje povjerenja stanovništva u strukture vlasti u državi.

Međutim, pored problema organizacione prirode, u javnoj upravi, djelimično postoje i gore navedeni nedostaci psihološke prirode koji su povezani sa gubitkom povjerenja i međusobnog razumijevanja građana i državnih organa, nedovoljno poštenja i otvorenosti organa vlasti. aktivnosti državnih službenika itd.

Karakteristike problema javne uprave

Stoga se čini da je jedan od najoptimalnijih načina razmatranja kategorije javne uprave njeno otkrivanje kroz sljedeću definiciju.

Definicija 1

Napomena 1

Osim problema teorijske prirode, istraživanja na Institutu za javnu upravu, uključujući i Rusku Federaciju, otkrivaju niz nedostataka u primijenjenim sadržajima.

Vrste problema javne uprave u Ruskoj Federaciji

Glavna grupa problema moderne javne uprave u Ruskoj Federaciji je organizacijske prirode, a analiza praktičnih aktivnosti u predmetnoj oblasti omogućava nam da identifikujemo sljedeće:

Nesavršenost postojećih izvora zakonskog regulisanja delatnosti u oblasti javne uprave, posebno u sferi ovlašćenja pojedinih službenika, postupak i karakteristike međuresorne interakcije, kao i interakcije organa i građana.
Očuvanje metoda upravljanja koji su zastarjeli u prošlom stoljeću u komandno-administrativnoj ekonomiji. Zauzvrat, savremeni problemi javne uprave često se ne mogu riješiti ovako zastarjelim metodama.
Prisustvo kontroverznih pitanja raspodjele nadležnosti i ovlaštenja između organa centralne vlasti i organa lokalne uprave, na nivou konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i opština. Ovakvo stanje ima niz negativnih posljedica koje u konačnici utiču na interese građana i društva u cjelini, jer vlasti imaju mogućnost da izbjegnu odgovornost za svoje postupke tako što krivicu za nedostatke u svom radu prebacuju na organe vlasti na drugim nivoima.
Nedovoljan nivo obrazovanja i kvalifikacija državnih službenika. Ovakva situacija nastaje, prije svega, zbog činjenice da veliki procenat državnih službenika nema kvalitetnu stručnu spremu na svom radnom profilu, iako, očigledno, stepen važnosti, odgovornosti i drugih uslova za državnu službu zahtijevaju visok nivo profesionalizma državnih službenika
Korupcija, koja se najopćenitije definiše kao zloupotreba vlasti u svrhu sticanja lične koristi. Kod nas je među državnim službenicima i funkcionerima ova pojava postala gotovo raširena.Naravno da ovakva situacija nije normalna za društveni razvoj, te se stoga na državnom nivou razvijaju antikorupcijski programi u kojima se pored pooštravanja postojeće kazne, za koruptivna krivična djela, predlaže se niz preventivnih mjera koje imaju za cilj promjenu stava javnosti prema korupciji stvaranjem atmosfere odbacivanja korupcije u svim njenim pojavnim oblicima i stvaranjem uslova koji je sprečavaju.

Napomena 2

Rezultat ovakvih aktivnosti, dugoročno gledano, treba da bude jačanje povjerenja stanovništva u strukture vlasti u državi.

Javno mnijenje koje se u posljednje vrijeme razvilo oko države i njenih institucija je vrlo kontradiktorno. Međutim, bez obzira da li društvo podržava jačanje vertikale vlasti ili je ogorčeno najnovijim činjenicama o korupciji u državnom aparatu, njegov odnos prema sistemu javne uprave ostaje nepromijenjen kao određena pojava koja nastaje i živi po volji državnog aparata. političke elite ili bilo koje društvene grupe. Nažalost, ono što se često zanemaruje jeste da se državne institucije razvijaju po sopstvenoj logici, u okviru objektivnih zakonitosti, i zbog toga mogu i treba da budu predmet naučne analize, uključujući i sa stanovišta teorije javne uprave.

Naučna, objektivna analiza rada državnog aparata i njegove efikasnosti izuzetno je važna za našu zemlju. Međutim, očigledna potreba za širokom upotrebom savremenih dostignuća upravne nauke u kolizi je, s jedne strane, sa nepoznavanjem njenih mogućnosti (a ponekad čak i njenog postojanja!), i, s druge strane, sa činjenicom da naučna analiza javne uprave , koja u principu odgovara objektivnim interesima političke elite, ona se ne percipira uvijek na odgovarajući način. Geografija i fizika su u tom smislu mnogo jednostavnije, ne utiču direktno na političku moć. Utoliko su važniji zahtjevi za zrelošću političke klase, njenom sposobnošću da trezveno i objektivno razumije probleme javne uprave i načine njihovog rješavanja. U savremenim uslovima, kada je politička evolucija Rusije vođena standardima zapadne demokratije, povratak države na aktivnu ulogu u životu društva trebalo bi da znači ne samo povećanje moći, regulatornih ovlašćenja državnog aparata, ali i odgovarajuće povećanje profesionalizma i odgovornosti kako političkih lidera tako i birokratije u cjelini.

Za Rusiju je ovaj problem globalne i istorijske prirode. Po prvi put u svojoj hiljadugodišnjoj istoriji, ruska država se tokom narednih previranja reorganizuje ne kao tradicionalni tip monarhijskog ili totalitarnog režima, već kao istinski demokratski sistem koji ispunjava moderne međunarodne zahtjeve u ovoj oblasti. U Republici Baškortostan ovaj zaokret je složeniji ne samo zbog prilično izraženih istočnjačkih tradicija, već i zbog činjenice da se demokratizacija javne uprave mora provoditi paralelno sa razvojem državnosti Republike Baškortostan.

Reforma javne uprave koja je u toku ima mnogo različitih aspekata (društvenih, nacionalnih, istorijskih, duhovnih, ekonomskih, organizacionih, kadrovskih, itd.) i nepredvidiv konačni rezultat. Međutim, čini se fundamentalnim da na nov način – za Rusiju – postavlja problem državnog aparata, državne birokratije u cjelini. Mjesto i uloga države u životu društva, djelotvornost državne mašinerije direktno zavise od državnih službenika. Bez pretjerivanja se može reći da su ovi drugi i neizostavni uslov i najvažnije sredstvo transformacije države, jer su ljudska, subjektivna, odlučujuća komponenta države kao subjekta društvenog razvoja.

U Rusiji i Republici Baškortostan formirana je generalno nova državna služba. Njene najvažnije karakteristike u poređenju sa sovjetskom državnom službom su, s jedne strane, oslanjanje na istorijske tradicije ruske državne izgradnje (jedinstvena tabela rangova, uzimajući u obzir lokalne i regionalne specifičnosti, autonomiju lokalnih vlasti (zemstva) uz zadržavanje državnih garancija i beneficija za opštinske službenike itd. .d.). S druge strane, u zapadnim zemljama, posebno u SAD, Francuskoj i Njemačkoj, postoji široka upotreba iskustva organizovanja javne uprave i državne službe. Obim i dubina transformacija, kao i stepen korišćenja stranog iskustva, verovatno neće biti inferiorniji od reformi iz doba Petra Velikog.

Međutim, pozitivan rezultat moderne reforme i državne službe i sistema javne uprave u cjelini ostavlja mnogo da se poželi. Tromost, korumpiranost državne mašinerije, njena izolovanost od potreba građana i opšta neefikasnost postali su stabilna dominanta javnog mnjenja poslednjih godina. Naša državna birokratija, čiji su regulatorni okvir, kao i proklamovani principi organizacije i funkcionisanja, u potpunosti u skladu sa savremenim zapadnim standardima, ponekad je manje efikasna nego čak i za vreme raspada Sovjetskog Saveza. To je na prvi pogled neshvatljivo, jer iste reforme i odgovarajući državni sistemi koji nastaju kao posledica obezbeđuju manje-više prihvatljiv nivo upravljanja u drugim zemljama. Šta nas sprečava: mentalni, suštinski, sistemski problemi („Zapadna demokratija nije za nas“); ili taktičke greške, nesposobna implementacija suštinski ispravnog kursa?

Čini se da se dešavaju i jedno i drugo, ali glavna stvar je pogrešno organizovana reforma, koja se u zemlji odvija već 15 godina, ali je dovela do samo minornih taktičkih rezultata. Pokušajmo ovo shvatiti.

Dakle, jedan od važnih koraka administrativne reforme bio je Ukaz predsjednika Ruske Federacije od 10. marta 2009. N 261, kojim je odobren federalni program "Reforma i razvoj sistema državne službe Ruske Federacije (2009-2013)" Administracija predsjednika Ruske Federacije identificirana je kao državni naručitelj - koordinator Programa. Državnim organima konstitutivnih entiteta Ruske Federacije (uključujući Republiku Bjelorusiju) i lokalnim samoupravama, u granicama svojih budžetskih sredstava, preporučeno je da učestvuju u realizaciji aktivnosti predviđenih Programom, kao i da razvija i odobrava programe razvoja državne državne službe konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i opštinske službe. Republika Baškortostan je usvojila ciljani republički program „Razvoj sistema državne državne službe Republike Baškortostan i opštinske službe (2009 – 2013)“. Nažalost, osnovni ciljevi programa nisu ostvareni, na primjer, još uvijek ne postoji sistem upravljanja državnom službom. Zašto se ovo dešava?

Glavni problemi moderne administrativne reforme. Mogu se identifikovati najmanje tri velike pogrešne računice u sprovođenju administrativne reforme. Prvi je da je ova vrsta složene, sistemske i duboke transformacije može se implementirati samo na profesionalnoj osnovi. Dakle, kako bi izvršio ozbiljnu reorganizaciju svog preduzeća, menadžer poziva stručnjake - konsultante za upravljanje. Ovo posebno važi za mnogo složeniji sistem javne uprave. Međutim, u Rusiji još uvek ne postoji državni organ koji bi stručno procenio efikasnost državne i opštinske vlasti i u skladu sa tim pripremio njenu transformaciju. Komisijski pristup koji trenutno praktikujemo ne dozvoljava nam da ove probleme rješavamo profesionalno i odgovorno. Brojne i u principu neodgovorne komisije, koje nemaju poseban aparat, savjetodavne su prirode i sastaju se 4 puta godišnje, to sasvim jasno pokazuju.

Drugo, ozbiljna reforma javne uprave je dug, višestruk i dosljedan proces koji je jednostavan nemoguće bez sistemske i konceptualne podrške. Do sada su sve akcije u ovoj oblasti eklektične i loše koordinisane. Nedostatak sistemske i konceptualne osnove za transformacije često dovodi samo do dezorganizacije državnog aparata i organizacione i kadrovske nestabilnosti državnih struktura. Analiza menadžmenta pokazuje da je odavno hitno potreban koncept i odgovarajuća strategija za provođenje administrativne reforme u Rusiji, koja bi odredila glavne pravce, prioritete, mehanizam i redoslijed za unapređenje sistema organa izvršne vlasti posebno, ali i cjelokupnog sistema javne vlasti. administraciju u cjelini, uključujući ne samo državnu vlast na regionalnom nivou, već i lokalnu upravu.

Treća greška leži u suštinskom fokusu reforme. Mora se imati na umu da se prava reforma rada državnog aparata ne može svesti samo na organizacione ili proceduralne promjene, već je potreban niz mjera za prilagođavanje statusa i uslova rada državnog službenika. Smisao reforme je stvaranje takvih organizacionih, ekonomskih, moralnih uslova, takve korporativne kulture koja bi objektivno primorala službenika da služi maksimalno efikasno, pošteno i kreativno. Samo takve mjere mogu radikalno promijeniti odnos funkcionera prema svom poslu, promijeniti kvalitetne karakteristike državnih službenika, izboriti se sa korupcijom itd. To je čisto upravljački zadatak, koji je, inače, na Zapadu prilično uspješno riješen i bez ozbiljnih problema se mogao realizirati kod nas. Međutim, ideolozi naše administrativne reforme, očigledno zbog nedostatka dovoljne menadžerske kompetencije, u principu ne postavljaju za cilj transformaciju kao sistemsku promjenu uslova djelovanja službenika u cilju povećanja motivacije za efikasan rad.

Nažalost, Nacrt Uredbe predsjednika Ruske Federacije „O glavnim pravcima razvoja državne državne službe Ruske Federacije za 2016–2018.“, kao i nacrt „Akcionog plana za implementaciju glavnih pravaca razvoj državne državne službe Ruske Federacije za 2016–2018” to još jednom potvrđuju. Dobro je što se ovde poklanja velika pažnja uvođenju savremenih tehnologija upravljanja kadrovima u službenički sistem, ali ova aktivnost nije ni na koji način organizaciono podržana, jer Komisija pri predsedniku Ruske Federacije za pitanja državne službe i rezerva rukovodećeg kadra, koja za to nema realne mogućnosti.

Dakle, administrativna reforma u Rusiji tek čini prve korake i njeni rezultati su, u najboljem slučaju, taktičke prirode.

Analiza mora početi identificiranjem problema.

U prevodu sa grčkog, problem se prevodi kao nerešen problem. Subjektivno, ljudi doživljavaju problem kao neku prepreku, poteškoću koja ih sprečava da ostvare svoje ciljeve. Po našem shvatanju Problem u upravljanju organizacijom je odstupanje organizacije od objektivne logike, od prirodnih zakonitosti njenog razvoja, što ugrožava njeno postojanje. Ovo je vrsta bolesti (patologije) organizacije ili njenih podsistema. Razlozi ovakvih problema mogu biti objektivni ili povezani sa ljudskim faktorom (greške, potcjenjivanje, itd.). Rješavanje problema znači minimiziranje ili eliminisanje odstupanja organizacije od objektivne logike njenog razvoja.

Za stručnu analizu i rješavanje problema neophodno je problematična dijagnostika. Pretpostavlja se:

· Analiza organizacije i njenih podsistema, procesa i odnosa

· Identifikacija problemskih polja (oblasti) organizacije (u pravilu je to organizaciona struktura, kadrovi, zakonske norme, tehnologija, materijalna i finansijska baza, menadžment)

· Formuliranje problema, odvajanje problema od uzroka i simptoma

· Mjerenje problema, utvrđivanje dinamike i posljedica

· Rangiranje i sistematizacija problema, barem na hitne i važne probleme

· Donošenje odgovarajućih upravljačkih odluka.

Prije samo nekoliko godina glavni organizacioni problemi Javnu upravu u modernoj Rusiji sveli smo na sljedeće:

1. Autoritarne metode upravljanja. Menadžerski duh i atmosfera razvijali su se u uslovima komandno-planske ekonomije - pa čak i ranije - i suštinski ostaju isti i sada. Novi organizacioni oblici ne odgovaraju starom sadržaju menadžerskih odnosa u državnom aparatu, koji je navikao da radi u tradicijama istočnjačke birokratije. Površna demokratizacija ne samo da nije oslabila troškove birokratskog stila, već ih je u nizu slučajeva i ojačala.

2. Regulatorna i zakonska podrška za javnu upravu i dalje je nedovoljna, posebno u pogledu ovlaštenja, specifičnosti organa vlasti i odnosa kako između njih samih, tako i sa građanima i stanovništvom.

3. Takozvana vertikala vlasti u zemlji nije razrađena, mnoga pitanja interakcije između saveznih i republičkih (subjekata Ruske Federacije) državnih organa ostaju kontroverzna. Kao i uvijek, u ovakvim slučajevima građani i društvo u cjelini gube, a savezni i regionalni (republički) organi dobijaju priliku da jedni druge okrive za svoje greške i izbjegnu odgovornost.

4. Korupcija i protekcionizam bukvalno nagrizaju sistem javne uprave, što se danas izražava ne samo u tradicionalnom podmićivanju službenika ili kombinovanju pozicija u državnim organima sa poslovnim aktivnostima, već i u direktnom spajanju dijela vladine elite sa organiziranim kriminalom. . Periodične kampanje protiv korupcije i zloupotreba u javnom servisu još uvijek nisu imale ozbiljan uspjeh.

Međutim, ova tema zahtijeva ozbiljnu naučnu analizu, ovdje nije sve jasno. Često javno mnijenje jednostavno demonizira službenike, u početku i bez izuzetka ih klasifikujući kao parazite, pronevjernike itd. Kako pokazuju naša istraživanja i inspekcije kontrolnih organa, u Republici Baškortostan korupcija u klasičnom smislu je beznačajna, već se može govoriti o protekcionizmu, zloupotrebi službenog položaja i nedostatku službene etike.

5. Nedovoljan nivo obrazovanja i kvalifikacija državnih službenika. Danas je, međutim, značaj ovog problema relativno mali: gotovo svi državni službenici ispunjavaju kvalifikacijske kriterijume u pogledu obrazovanja.

6. Rast broja zaposlenih u javnoj upravi često se navodi kao problem javne uprave. Prije treba govoriti ne toliko o jednostavnom, fizičkom bujanju državnog aparata (u posljednje vrijeme gotovo da i nema rasta), koliko o nesretnoj korelaciji elemenata upravljačke vertikale, izraženoj prije svega u rastu srednjeg menadžmenta. Ovo posljednje se dešava ne samo na regionalnom i lokalnom nivou, što je dijelom opravdano potrebom jačanja nezavisnosti ovih upravljačkih jedinica i proširenja njihovih funkcija; ali i na nivou centralnih i teritorijalnih kancelarija saveznih organa.

Međutim, nema potrebe preuveličavati ovaj problem: u Rusiji ima samo oko 1 milion 200 hiljada zaposlenih u državnim organima i lokalnim upravama (bez zaposlenih u agencijama za provođenje zakona), uključujući više od 26 hiljada u Republici Baškortostan. U prosjeku, na hiljadu stanovnika Rusije dolazi 8 državnih i lokalnih službenika (u Republici Bjelorusiji – nešto više od 6), što je znatno niže od sličnih evropskih pokazatelja. U Republici Baškortostan ima oko 7 hiljada državnih službenika, što je samo 1,7 službenika na hiljadu stanovnika republike.

7. Struktura organa vlasti ostaje nedovoljno efikasna: nema konzistentnosti, nema konceptualne prirode brojnih transformacija koje često dovode samo do dezorganizacije državnog aparata i organizacione nestabilnosti struktura vlasti.

8. Smanjenje ugleda državnih organa u očima običnih građana i razmjera otuđenja ljudi od državnog aparata, prema nekim procjenama, čak premašuju odgovarajući nivo nepovjerenja koji su stručnjaci bilježili posljednjih godina SSSR-a. .

Danas je ovoj analizi potrebno ozbiljno prilagođavanje. Autoritarne metode u oblasti javne uprave djeluju prije kao simptom, eksterni izraz problema, au nekim slučajevima su te metode prilično neophodne i efikasne. Nedovoljnost regulatorne i pravne podrške za javnu upravu, posebno u pogledu nadležnosti i specifičnosti državnih organa, danas je takođe generalno riješena, a to je bio samo problem tranzicionog perioda. Isto se može reći i za takozvanu vertikalu vlasti u zemlji: kontroverzna pitanja interakcije između saveznih i republičkih (subjekata Ruske Federacije) državnih organa uvijek će biti, ali danas su na nivou uobičajene norme. Nivo iskustva, obrazovanja i kvalifikacija državnih službenika, kao što je već navedeno, takođe u potpunosti odgovara savremenim svjetskim standardima, štoviše, njihov broj, već relativno nizak, ne raste, već opada.

Da, uprkos aktivnom protivljenju, postoji visok stepen korupcije, a negativan odnos prema funkcionerima i vlasti općenito kod mnogih građana. Međutim, danas se to ne doživljava toliko kao problemi koji umanjuju efikasnost javne uprave, koliko kao istorijska inercija ruskog mentaliteta ili kao prirodna posledica, simptomi nekih drugih problema.

Rusija je zemlja sa bogatom istorijskom tradicijom, uključujući i oblast izgradnje države. Najznačajnije reforme u ovoj oblasti bile su reforme Ivana Groznog, Petra I, V.I. Lenina, I.V. Staljin. Izgradnja nove Rusije 90-ih godina prošlog stoljeća bila je prilično uporediva po obimu sa gore navedenim transformacijama.

Da rezimiramo istorijsko iskustvo reorganizacijom javne uprave u našoj zemlji mogu se uočiti sljedeće karakteristike:

1. Transformacije su inicirali najviši zvaničnici države, a njihove inicijative nisu uvijek bile odmah shvaćene i podržane od strane društva.

2. Uspješne (tj. završene) bile su samo one reforme u kojima je otpor činovnika promjenama suzbijen oštro i beskompromisno, često u vidu represije.

3. Transformacije po pravilu nisu imale ozbiljnu naučnu osnovu i izvođene su iz hira, na osnovu intuicije ili jednostavnog zdravog razuma.

4. Nacionalno-istorijske karakteristike ruskog društva su se vrlo rijetko uzimale u obzir, češće je dolazilo do organizacionog ili ideološkog pozajmljivanja stranog iskustva.

5. Pozitivno iskustvo stečeno u dosadašnjem sistemu javne uprave praktično nije uzeto u obzir.

6. Čak su i dugoročne i sistemske reforme imale veoma visoku cijenu, često dovodeći do nemira ili građanskog rata.

7. Stanovništvo se nikada nije uključivalo ni u traženje načina za poboljšanje efikasnosti državnog aparata, niti u sprovođenje i evaluaciju ovih transformacija.

Dakle, vidimo da istorijsko iskustvo, „sin teških grešaka“, zahteva od nas ozbiljniji, pažljiviji i odgovorniji pristup karakterizaciji i proceni savremene administrativne reforme. Rusija, kao složena državna celina, zahteva pažljiv i, kako je naglasio predsednik Ruske Federacije V. V. Putin, profesionalan odnos.

Dakle, pogledajmo probleme i načine njihovog rješavanja u našoj zemlji.

Nivoi i vrste problema u Republici Baškortostan strukturno isti kao u Rusiji ili u svijetu:

1. Problemi Republike Bjelorusije u cjelini, kao društvenog sistema (subjekt Ruske Federacije)

2. Problemi društvenih podsistema Republike Bjelorusije:

· Problemi javne uprave

· Problemi socijalne sfere

· Ekonomski problemi

· Problemi duhovnog života

Problemi javne uprave u ovoj fazi su ključni, bez njihovog rješavanja teško je računati na potpuno i efikasno rješenje preostalih podsistema. I drugi problemi u pojedinim fazama društvenog razvoja mogu doći do izražaja, međutim, oni se ne razmatraju u okviru ovog odjeljka.

Može se razlikovati sljedeće problematična područja javne uprave u RB:

1 Problemi upravljanja (problemi onih koji upravljaju sistemom javne uprave)

2 Organizacioni problemi javne uprave

3 Kadrovski problemi javne uprave

4 Tehnološki problemi javne uprave

5 Pravni problemi javne uprave

6. Društveni problemi javne uprave

7. Logistički problemi

8. Finansijski problemi

U okviru ovih problematičnih područja sistema javne uprave, glavni problem u ovoj fazi je problem neefikasne organizacije javne uprave.

1. Problemi upravljanja. Koji su problemi upravljanja i načini za njihovo rješavanje?

Formulacija problema: Nedovoljna stručna i tehnološka podrška sistemu javne uprave (prije svega u organizacionoj i kadrovskoj sferi) od strane onih koji vode sistem javne uprave.

Razlog: relativno nizak nivo stručne (menadžerske) kompetencije kako na političkom, tako i na menadžerskom (srednji menadžment) nivou.

rješenja:

A) Politički nivo:

Ø vrši korektnu i stručnu dijagnostiku problema u sistemu Državnog medicinskog univerziteta uz učešće stručnjaka,

Ø donijeti temeljne odluke o formiranju potrebne resursne podrške za reformu javne uprave, prije svega upravljačke i organizacione podrške reformi (stvaranje punopravnog tijela za upravljanje reformom uprave)

B) Menadžerski nivo:

Ø stvaranje uslova i motivacije za povećanje stvarne upravljačke kompetencije rukovodstva državnog aparata

Sadržajno, za profesionalca, ovaj blok problema je jednostavan, a rješenja su očigledna. Međutim, to su odluke najvišeg državnog vrha i samo ih ono može donijeti. Nažalost, stručno okruženje i kompetentan lobi su još uvijek preslabi i ne razumiju uvijek suštinu i pravce potrebnih akcija. U međuvremenu, bez ovakvih odluka, sistematski, dosljedan i stručan rad na poboljšanju efikasnosti javne uprave jednostavno je nemoguć. U najboljem slučaju, to će biti samo jednokratni, nesistematski koraci koji mogu dovesti samo do taktičkog uspjeha. U najgorem slučaju, to je gubljenje vremena i drugih resursa društva. U oblasti javne uprave svaka ozbiljna reforma je nemoguća bez političke volje vladajuće klase i lidera koji stoji iza njih, ali je jednako važno da ovaj lider definiše pravu reformsku strategiju.

2. Organizacioni problemi. Upravo to je problem koji prvi lider može i treba da riješi.

Prikaz problema: 1. Struktura državnih organa ne odgovara u potpunosti funkcionalnoj strukturi državne uprave.

2. Nivo organizacione kulture u OSU ne osigurava efikasnu javnu upravu.

Razlozi: Ne postoji neophodna resursna (organizacijska) podrška za rješavanje ovih problema

Rješenja: Formiranje organa upravljanja državnom službom (upravna reforma) u cilju:

* A) izgraditi moderan rad sa državnim službenicima:

Ø Formiranje ljudskih resursa

Ø Motivacija državnih službenika

* B) organizuje efikasan rad državnog aparata:

Ø Procjena efikasnosti vladinih agencija

Ø Optimizacija aktivnosti i strukture državnih organa

Ø Formiranje moderne organizacione kulture državnog aparata

* B) razviti i provesti upravnu reformu: identificirati probleme javne uprave, opravdati i osigurati načine za njihovo rješavanje.

Pogledajmo pobliže ovu grupu problema.

Najvažniji uslov za formiranje savremenog službeničkog korpusa, razvoj i realizaciju njihovih potencijala je profesionalno rukovođenje javnom službom. Ovo posljednje danas ostavlja mnogo da se poželi, prvenstveno zbog toga što ne postoji neophodna organizaciona podrška za ovu izuzetno važnu internu funkciju javne uprave. Paradoksalno, državnu službu koja vodi društvo ne vodi niko. Moderna teorija upravljanja i analiza prakse organizovanja državne službe u Rusiji i inostranstvu uvjerljivo pokazuju da je glavni neposredni uzrok problema u organizaciji rada državnog aparata u Ruskoj Federaciji i Republici Bjelorusiji nedostatak posebne i odgovorne organ javne uprave, specijalizovan za upravljanje javnim službama i za sprovođenje administrativne reforme uopšte, uključujući i sistem državne službe. U stvari, ne postoji organizaciona, administrativna, kadrovska i tehnološka podrška za profesionalno upravljanje i razvoj državnih organa.

Danas je potrebno formirati upravljački organ državne civilne i opštinske službe Republike Baškortostan kao jedinicu koja će biti odgovorna ne samo za organizaciju i kvalitet rada državnog aparata, već i za sprovođenje administrativne reforme u ovom pravcu. Za ovaj prijedlog postoji i zakonska potpora, budući da je važećim zakonodavstvom predviđeno formiranje tijela za upravljanje javnom službom. Prijedlozi za pripremu i realizaciju mjera za formiranje savremenog državnog aparata dati su u Mapi puta.

Danas imamo paradoksalnu situaciju: društvu je prijeko potreban efikasan sistem javne uprave, mnogo se radi u ovoj oblasti, a istovremeno ni u republici ni na nivou Ruske Federacije nema u suštini ni jedno tijelo koje se profesionalno bavi reformom uprave. Ali čak iu zemljama sa uspostavljenim državnim uređenjem decenijama postoje odgovarajući posebni odjeli – odbori za reformu uprave, ministarstva za državnu službu i javnu upravu, komisije za proučavanje djelotvornosti državne službe itd.

Strano iskustvo. Tako su u Sjedinjenim Državama posebna savezna tijela za upravljanje javnom službom Ured za upravljanje kadrovima i Odbor za zaštitu sistema zasluga, koji su odgovorni za kadrovske službe ministarstava i odjela, generalne inspektore i povjerenike za pitanja službene etike. .

U Francuskoj postoje dva glavna vladina tijela koja se bave upravljanjem javnom službom: Generalna direkcija (Viši savjet javne službe) i Generalno vijeće. Generalna direkcija za javnu upravu i državnu službu, koja djeluje kao ministarstvo, ima sljedeća prava:

1) uređuje broj zaposlenih u državnoj službi i plate zaposlenih;

2) sprovodi pravne norme i principe upravljanja javnim službama;

3) vrši međuresorno rukovođenje službeničkim korpusom;

4) koordinira i koordinira izbore na javne funkcije, organizujući konkurse u tom smislu;

5) obavlja stručno osposobljavanje, prekvalifikaciju i pripravnički staž državnih službenika.

Generalno vijeće državne službe je zakonodavno i arbitražno tijelo koje se sastoji od jednakog broja predstavnika države i tri sindikata državnih službenika (po 32 osobe). Savjet razmatra nacrte zakona o državnoj službi, rješava pitanja pravnog uređenja državne službe, pitanja osposobljavanja i prekvalifikacije kadrova, razmatra žalbe državnih službenika, vodi pretpretresne istrage sporova u vezi sa državnom službom i dr.

U Japanu je stvoreno posebno tijelo, Komora za kadrovske poslove pri Kabinetu ministara, sa uredima na periferiji, odvojenim od ostalih ministarstava. Ovo je specijalizovano telo, van ministarstava,

U Kazahstanu je još 1998. godine osnovana Agencija Republike Kazahstan za pitanja državne službe. Agencija se sastoji od dva odjela i vladine agencije. Funkcije ovih odjeljenja prilično je lako zaključiti iz njihovih imena. Prvi odjel – Odjeljenje za pravnu podršku državne službe – obuhvata dva odjeljenja: Odjeljenje za praćenje poštovanja zakonodavstva u državnoj službi i Odjeljenje za unapređenje rada državne službe. Odsjek za kadrove u državnoj službi također se sastoji od dva odjeljenja: Odjeljenja za obuku kadrova i Odjeljenja za napredovanje državne službe. Državna agencija koja je dio Agencije razvija testove i nastavne materijale o pitanjima državne službe. Svaka regija ima teritorijalnu agenciju Agencije.

Tabela 8

Neki primjeri organizacijske podrške radu državnog aparata iz iskustva drugih zemalja:

Među konstitutivnim entitetima Ruske Federacije postoji određena praksa.

Iskustvo ruskih regija nam omogućava da identifikujemo četiri modela upravljanja državnom službom u konstitutivnim entitetima Ruske Federacije:

1) organ upravljanja deluje pod vođstvom izvršne vlasti (na primer, Savet pri šefu administracije Rjazanske oblasti za pitanja državne službe);

2) organ upravljanja uključen je u strukturu izvršnih vlasti konstitutivnog entiteta Ruske Federacije (na primjer, Komitet za poslove državne službe Omske oblasti, Odjeljenje za upravljanje državnom državnom službom Rostovske oblasti) ;

3) organ upravljanja je strukturna jedinica aparata najvišeg zvaničnika konstitutivnog entiteta Ruske Federacije (na primjer, Odjeljenje za poslove državnih službenika pri predsjedniku Republike Tatarstan, Odjeljenje za državnu službu i kadrove Vlada Moskve);

4) upravno tijelo formiraju sve grane vlasti na paritetnoj osnovi (na primjer, Savjet za državnu službu Republike Hakasije).

Kako je sada organizovano upravljanje državnom službom u Republici Belorusiji? U Republici Baškortostan, upravno tijelo je strukturna podjela aparata šefa Republike Bjelorusije: (vidi sliku 1).

Kao rezultat toga, takvo odeljenje ne samo da nije u stanju da se bavi kadrovskom politikom, nego čak nije u stanju da registruje državne službenike i sastavlja registar državnih službenika Republike Belorusije. O reformi javne uprave ne treba govoriti.

Stoga je u bliskoj budućnosti, na osnovu ove jedinice, potrebno predvidjeti formiranje posebnog vladinog tijela za upravljanje državnom civilnom i opštinskom službom i administrativnom reformom u Republici Baškortostan (Sl. 2).

Najtipičnija šema za organizovanje kadrovskih organa je kada su glavna kadrovska pitanja u rukama ili samog premijera, ili u resorima pod njim, ili pod šefom države.

Po našem mišljenju, takvo tijelo bi trebalo biti formirano pod vodstvom šefa Republike Bjelorusije i direktno njemu odgovarati. Ovo će omogućiti posebnom organu upravljanja javnim službama da dobije najviši mogući status, što će značajno ojačati njegovu poziciju.

Ime nije toliko važno, možda nije državni komitet, može biti agencija. Stvarni status je važan.

Struktura Komisije je generalno tipična za ova tijela: tekući rad, kontrola; upravljanje promjenama i pravna registracija ovih reformi (slika 3).

Strukturno, ovo tijelo bi se moglo sastojati od tri ključna odjela:

1) Odeljenje za razvoj javne uprave u Republici Belorusiji, koje bi se bavilo pitanjima analize i unapređenja efikasnosti upravljanja javnim službama, procenom i rešavanjem postojećih problema u sistemu javnih službi, obezbeđivanjem njegovog stalnog i doslednog razvoja i dr. . Prije svega, ovdje bi trebali biti zastupljeni stručnjaci iz oblasti menadžmenta, uključujući javnu upravu.

2) Odeljenje za organizaciju državne (i opštinske) službe u Republici Belorusiji, u čijoj nadležnosti bi bile funkcije obezbeđivanja kvalitetnog odabira, računovodstva, unapređenja, rotacije, obuke i motivacije državnih i opštinskih službenika. Spektar stručnih kompetencija zaposlenih u ovom odjeljenju treba odrediti znanjem i vještinama iz oblasti upravljanja kadrovima.

3) Odjeljenje regulatorne podrške za reformu uprave. Osnovna funkcija ovog odjela svodi se na odgovarajući regulatorni dizajn onih tehnologija upravljanja i osoblja koje su razvila i pokrenula dva prethodna odjela. Naravno, glavno osoblje treba da predstavljaju stručnjaci iz oblasti upravnog i ustavnog prava.

Glavni zadaci ovog tijela:

· analiza sistema državne uprave i službe, procjena efikasnosti svih organa vlasti sa stanovišta usklađenosti sa dugoročnim interesima države i društva;

· razvoj i koordinacija programa i projekata za racionalizaciju, smanjenje troškova i optimizaciju upravljačkih aktivnosti države;

· računovodstvo, odabir, ocjenjivanje, razvoj, raspoređivanje i motivacija kadrova u organima vlasti, prvenstveno državnih službenika;

· razvoj i implementacija antikorupcijskih programa, programa koji imaju za cilj poboljšanje imidža organa vlasti u očima stanovništva i dr.

Tako je, na primjer, organizirano Odjeljenje za upravljanje državnom državnom službom Rostovske oblasti. Odjel je stalni državni organ Rostovske regije. Državni organ je pravno lice, ima pečat i organizacionu i funkcionalnu samostalnost.

Ciljevi odjela:

a) koordinacija aktivnosti državnih organa Rostovske oblasti. o organizaciji državne službe (upis, rezerva, polaganje matične knjige, obuka, itd.);

b) sprovođenje vansektorske kontrole usklađenosti u organima vlasti Rostovske oblasti. zakonodavstvo o državnoj službi.

Specifičnost agencije koju predlažemo je, posebno, u kombinaciji naučno-analitičkih, izvršnih i regulatornih funkcija sa relativno visokim nivoom ovlašćenja. Poželjnije je da se status takvog tijela definiše na višem nivou od redovnog izvršnog tijela, možda na nivou Kontrolne i računske komore Republike Bjelorusije. Tek tada će moći da dobije izuzetno važna ovlašćenja analitičkog i izvršnog tela, kao i neophodnu nezavisnost od