Problemi moderni della pubblica amministrazione nella Federazione Russa. Pubblica amministrazione: problemi e nuovi approcci per risolverli. Crisi di governance

I principi sopra elencati dovrebbero contribuire alla formazione nel sistema della pubblica amministrazione di qualità che consentano, da un lato, di garantire l'attuazione della volontà della maggioranza dei cittadini che hanno espresso sostegno per un determinato corso politico durante le elezioni, e dall'altro l'altro, tenere conto dell'intero complesso di circostanze oggettive quando si sceglie quella ottimale per una particolare soluzione di situazione. Tuttavia, la realizzazione di tale modello ideale di pubblica amministrazione è ostacolata da una serie di circostanze che ne deformano i principi fondamentali.

È possibile identificare diverse aree problematiche nel sistema della pubblica amministrazione, nelle quali si generano processi che ne riducono l’efficienza e l’efficacia. La prima area problematica sorge laddove avviene l’interazione tra lo Stato, i suoi funzionari e i gruppi di interesse. Pollice. 10 si è notato che nella società moderna sta emergendo un sistema di rappresentanza degli interessi che consente a vari gruppi sociali non solo di articolare i propri interessi, ma anche di partecipare alla discussione di questioni che diventano oggetto della politica statale.

In generale, il sistema di rappresentanza degli interessi in una democrazia consente di creare canali di comunicazione affidabili tra le strutture dello Stato e della società civile. Tuttavia, ci sono una serie di circostanze che deformano il sistema di rappresentanza degli interessi, trasformandolo da un sistema che trasmette le preferenze della maggioranza alle strutture statali, in un sistema in cui i funzionari statali ascoltano le opinioni solo di determinati gruppi, e non così molto numerosi, ma attivi, organizzati, uniti e dotati di notevoli risorse, soprattutto finanziarie.

Il fattore più grave che distorce il quadro reale degli interessi rappresentati nella società è il lobbismo.

Il lobbying è un'attività svolta su ordine di determinate organizzazioni o gruppi e consiste nell'esercitare pressioni sui funzionari governativi affinché prendano decisioni vantaggiose per i clienti.

Le attività di lobbying, anche se non si tratta di vera e propria corruzione di funzionari, richiedono notevoli risorse finanziarie utilizzate per persuadere i decisori governativi, condurre campagne di informazione, stabilire contatti e formare l'opinione pubblica sulla questione di interesse per il lobbista. Pertanto, alle tecnologie di lobbying ricorrono solitamente gruppi di interesse con grandi quantità di denaro, principalmente gruppi finanziari e industriali.

Le aziende, ricorrendo alle attività di lobbying per promuovere i propri interessi, possono influenzare notevolmente lo sviluppo della politica governativa. Possono far passare decisioni nel campo della politica finanziaria, fiscale e ambientale che non soddisferanno le preferenze della maggioranza o gli interessi nazionali del paese nel suo complesso. Ad esempio, le attività attive della lobby militare-industriale possono portare alla ridistribuzione dei fondi nel bilancio statale a scapito delle voci di spesa per le politiche nel campo dell'istruzione e della scienza.

Pertanto, le ineguali opportunità dei gruppi di interesse di influenzare i decisori governativi e, soprattutto, l'uso delle tecnologie di lobbying, portano al fatto che la politica pubblica cessa di soddisfare le aspettative della maggioranza dei cittadini.

La seconda area problematica è legata al funzionamento dell'istituzione del servizio pubblico, all'interno della quale esiste un gruppo speciale di dipendenti pubblici che sono direttamente coinvolti nello sviluppo e nell'attuazione delle decisioni del governo, ma allo stesso tempo dispongono di propri canali di reclutamento, che hanno natura non pubblica. In una società democratica, gli alti dirigenti del sistema della pubblica amministrazione ottengono le loro posizioni in seguito alla vittoria delle elezioni e sono quindi più dipendenti dalle opinioni degli elettori, il che dà loro la volontà di rispondere ai bisogni e alle richieste della popolazione. Tuttavia, la maggior parte dei funzionari non dipende dalla volontà degli elettori e concentra le proprie attività sulla propria comprensione degli interessi pubblici, che possono divergere dalle reali aspettative dei cittadini. Di conseguenza, i politici che salgono al potere vincendo le elezioni si trovano inevitabilmente ad affrontare la viscosità dell’apparato burocratico, quando le iniziative proposte sono smorzate dall’inerzia burocratica, le decisioni vengono prese lentamente e non è possibile trovare una risposta rapida al problema. che è sorto. Essendo la principale fonte di informazioni per i politici, i funzionari pubblici controllano i flussi di informazioni e quindi influenzano le decisioni politiche.

Le ragioni dell'inefficacia della burocrazia statale, come dimostrato dall'economista americano U. Niskanen, risiedono anche nella motivazione specifica dei funzionari governativi che cercano di massimizzare il budget dell'organizzazione o istituzione in cui lavorano. Non importa se sono guidati dalle migliori intenzioni (ad esempio, i dipendenti del Ministero della Salute possono sostenere un aumento della spesa per la sanità pubblica) o da interessi di gruppo. In ogni caso, con l’aumento dei fondi di bilancio che possono gestire, la burocrazia ha più lavoro, migliorano le prospettive di carriera e aumentano le opportunità di clientelismo, anche attraverso la ridistribuzione dei fondi, che vengono utilizzati dai funzionari per aumentare la propria autorità, e spesso arricchimento personale. Nel tentativo di ottenere il massimo dei fondi dal bilancio statale, ogni dipartimento fa grandi sforzi per convincere l'opinione pubblica dell'importanza proprio di quelle politiche statali che promettono determinati benefici all'apparato amministrativo.

Pertanto, le condizioni oggettive per il funzionamento della burocrazia statale come gruppo sociale speciale sono tali che, partecipando al processo di sviluppo, adozione e attuazione della politica statale, introduce le sue idee di gruppo in questo processo, distorcendo così i principi della pubblica amministrazione . L’effetto distorsivo diventa tanto più forte quanto più la burocrazia è suscettibile alla corruzione e mostra una chiara tendenza ad appropriarsi indebitamente di fondi pubblici. La corruzione è la ragione principale per scegliere opzioni non ottimali per risolvere i problemi pubblici.

La terza area problematica nel sistema della pubblica amministrazione sono le relazioni intrastatali tra ministeri e dipartimenti. Lo Stato, avendo assunto la responsabilità dello sviluppo delle politiche pubbliche, è costretto, man mano che la società e le esigenze sociali diventano più complesse, a creare istituzioni e dipartimenti specializzati nella gestione dei vari aspetti della vita pubblica. Tuttavia, tale differenziazione ha portato all’emergere di un apparato statale ingombrante con problemi inevitabili per una macchina così grande. Si tratta, in primo luogo, della concorrenza tra dipartimenti per i fondi del bilancio statale; in secondo luogo, su una sorta di autarchia, quando un dipartimento non sa cosa sta facendo l'altro; in terzo luogo, sulle difficoltà di coordinare le azioni quando si risolve un problema comune; in quarto luogo, sui tentativi di trasferire reciprocamente le responsabilità.

La complessa struttura dello Stato moderno porta alla nascita di numerosi centri decisionali. Tale discordanza non può che dar luogo a scontri tra approcci dipartimentali, amministrativi e territoriali, creando terreni conflittuali nel processo di coordinamento delle preferenze riguardo alle prospettive di sviluppo delle singole sfere di sviluppo sociale.

L'emergere di una quarta area problematica nel meccanismo di sviluppo e attuazione della politica statale è associata alla logica del potere statale, che consente agli individui che occupano determinate posizioni nella gerarchia statale di ricevere benefici aggiuntivi oltre al reddito equivalente al loro reddito. lavoro. In realtà, stiamo parlando dell’opportunità emergente nel sistema del potere statale di ricavare rendite locative dalle cariche politiche e pubbliche. Tali redditi includono non solo fondi aggiuntivi e benefici materiali che un funzionario può ricevere utilizzando la sua posizione ufficiale, ma anche benefici immateriali: soddisfare il bisogno di prestigio, rispetto, potere su altre persone, ecc.

Se il perseguimento della rendita politica, soprattutto nei suoi termini materiali, diventa il motivo principale delle attività di un politico o di un funzionario governativo, allora c'è un'alta probabilità che, concentrandosi sui redditi da locazione, si allontanerà sempre più dai principi della pubblica amministrazione. La creazione di benefici eccezionali (privilegi) per i funzionari governativi richiede una corrispondente ridistribuzione delle risorse e, di conseguenza, una riduzione dei fondi necessari per risolvere problemi socialmente significativi.

I difetti elencati nella pubblica amministrazione sono causati da fattori oggettivi inerenti alla natura stessa del potere statale. Si manifestano con maggiore forza nei regimi totalitari, dove le persone sono private della possibilità di avere una reale influenza sui processi decisionali e la burocrazia, sfruttando la sua posizione predominante nel sistema di potere statale, gestisce la società sulla base della propria visione di le prospettive del suo sviluppo. Tuttavia, anche nelle democrazie rappresentative, lo Stato non può impedire del tutto la perdita di efficienza ed efficacia della pubblica amministrazione.

Ciò non significa che non vengano compiuti sforzi per ottimizzare la pubblica amministrazione, ma ciò si riflette in particolare nella ricerca di nuovi modelli di pubblica amministrazione.

Durante la stesura di questo paragrafo, sono stati utilizzati i materiali del capitolo "Fondamenti economici del meccanismo politico nel settore pubblico" preparato dall'autore nel libro di testo "Economia del settore pubblico" (a cura di P. V. Savchenko, I. A. Pogosov, E. N. Zhiltsov. M .:IPFRA-M, 2009).
Niskanen W. Burocrazia ed economia pubblica. Aldershot (Hants, Inghilterra); Brookfield (Vermont, Stati Uniti): Edward Elgar, 1994.

KL. Pashkovskij*

PROBLEMI ATTUALI DI EFFICACIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NELLA RUSSIA MODERNA

L'articolo esamina i principali problemi dell'efficacia del potere esecutivo centrale della Russia moderna. Vengono analizzati i presupposti dell'insufficiente organizzazione del sistema, nonché i principali problemi affrontati in questa fase dalla riforma amministrativa. Inoltre, vengono prese in considerazione le possibili prospettive di riforma e di aumento dell'efficienza della pubblica amministrazione in Russia. Si conclude che il massimo effetto della riforma della pubblica amministrazione può essere raggiunto solo nel quadro di una riorganizzazione su larga scala dell’intero sistema politico.

Parole chiave: pubblica amministrazione, riforma amministrativa, “nuova gestione pubblica”, cultura politica della Russia, società dell’informazione.

All'inizio del 2008, riassumendo effettivamente i risultati dei suoi otto anni di guida del Paese, V.V. Putin, durante la “grande” conferenza stampa annuale, ha dichiarato: “Per quanto riguarda l’efficacia del governo, sì, penso davvero che la struttura creata nei quattro anni precedenti non abbia funzionato come previsto da alcuni dei nostri colleghi”.

È ovvio che il problema dell'efficacia della pubblica amministrazione in generale e del potere esecutivo in particolare in Russia nella fase attuale è estremamente rilevante. Secondo molti ricercatori e politici pratici, fino ad oggi la Russia non è stata in grado di costruire un sistema di pubblica amministrazione adeguato alle realtà del mondo moderno e simile a quello creato nei paesi occidentali sviluppati. Questa circostanza determina la rilevanza della considerazione teorica dei problemi di riforma del sistema sopra menzionato. Lo scopo del nostro articolo è studiare l'efficacia delle attività funzionali del sistema della pubblica amministrazione in Russia al momento attuale e analizzare le possibili prospettive di riforma amministrativa nel contesto di una crescente efficienza gestionale. A tal fine verranno presi in considerazione i moderni principi di riforma amministrativa e i fattori che influenzano l’efficacia del governo in Russia.

Negli anni '70 del XX secolo il vecchio sistema gerarchico della pubblica amministrazione entrò in una crisi patologica. Ciò è avvenuto sia per ragioni economiche che politiche. Da un lato, il carattere costoso dello stato sociale, il volume in rapida crescita del settore pubblico, nonché l’emergere della concorrenza da parte del settore privato, che ha iniziato a fornire servizi nell’ambito della

Pashkovsky Evgeniy Alexandrovich ( [e-mail protetta]), Dipartimento di Scienze Politiche, Università Pedagogica Statale Russa. A.I. Herzen, 194017, Federazione Russa, San Pietroburgo, terrapieno Universitetskaya, 7-9.

previdenza sociale, istruzione e altro. D'altra parte, le istituzioni burocratiche rigidamente centralizzate e goffe, sovrasaturate di funzionari, non solo sono precipitate in crisi, ma hanno anche smesso di far fronte a nuovi compiti.

La soluzione a tutti i problemi è stata trovata nella riforma sistematica degli apparati della pubblica amministrazione e nel loro trasferimento al funzionamento secondo principi di mercato secondo il modello della “nuova gestione pubblica”. In particolare, il sistema prevedeva il trasferimento di parte delle funzioni governative al settore privato, l'introduzione di incentivi finanziari per le attività dei manager in base ai loro risultati, una riduzione del numero totale dell'apparato burocratico e molto altro. Riforme simili negli anni ’70 e ’90 furono attuate con un grado di successo piuttosto elevato in quasi tutti i paesi occidentali sviluppati. Si è verificato così un passaggio dalla pubblica amministrazione alla pubblica gestione, che è generalmente caratterizzato da due punti principali: aumentare l'indipendenza dei piani inferiori delle organizzazioni gerarchiche di governo e spostare l'accento dalla costruzione vera e propria dell'organizzazione al suo rapporto con l'ambiente. .

In Russia, la necessità di tali riforme è stata discussa, per ovvie ragioni, un po’ più tardi. Nel 1993 è stata adottata la Costituzione e si è dedicato del tempo ad adattare nella pratica i suoi principi fondamentali più semplici, nonché a riportare la situazione politica verso uno stato stabile. Già nel 1997 è apparso il primo concetto di riforma amministrativa. Va notato che, sebbene i problemi esistenti nel sistema della pubblica amministrazione russo siano generalmente simili a quelli dei paesi occidentali negli anni ’70, ci sono molte sfumature associate alla cultura politica russa. Per capirli, è necessario approfondire la storia.

È possibile parlare di un certo prototipo di riforme amministrative in Russia solo dai tempi di Pietro il Grande, quando nello stato cominciò a distinguersi una funzione amministrativa indipendente di gestione. Parte integrante di queste trasformazioni non fu solo la creazione dell’Impero russo e della più alta carica imperiale nello stato, ma anche la creazione di nuove istituzioni e atti giuridici europei. In particolare fu introdotto un sistema collegiale dei ministeri. Il principio della collegialità, cioè la discussione "dal basso verso l'alto", doveva costituire la base del lavoro del Senato istituito nel 1711 - il prototipo di un moderno organo rappresentativo del potere, il cui personale non era basato sui principi del localismo , ma secondo le reali competenze del candidato.

Tuttavia, nonostante il trasferimento delle istituzioni dell’Europa occidentale, in Russia, a causa delle tradizioni della cultura politica feudale (deboli legami orizzontali, mentalità paternalistica della società, ecc.), in assenza di autogoverno locale e tradizioni di rispetto della legge, il sistema di gestione è rimasto incontrollato. La mancanza di controllo è aumentata a causa della tradizionale inseparabilità del potere amministrativo e del potere giudiziario, nonché del potere e della proprietà. Se nei paesi dell'Europa occidentale è apparso gradualmente il desiderio di limitare il potere statale da parte delle istituzioni emergenti della società civile, in Russia sono persistite le tendenze verso l'ulteriore rafforzamento dello stato autocratico e l'assenza della società civile. Molti principi scritti sulla carta semplicemente non furono rispettati nei fatti, e poi il vecchio ordine delle cose fu legittimato e ebbero luogo delle controriforme. Basti pensare che quando nel 1802 il sistema collegiale fu sostituito da un sistema di ministeri,

Fu introdotto un ordinamento secondo il quale il principio di collegialità venne sostituito dal principio di unità di comando.

È ovvio che un simile tipo di rapporto tra Stato e società ebbe luogo durante il periodo sovietico, quando tutti i cambiamenti amministrativi miravano esclusivamente a rafforzare il ruolo dello Stato. Con il crollo dell’URSS venne istituito un nuovo sistema di governo, costruito in tutta fretta e sancito nella Costituzione del 1993. Si trattava di un conglomerato estremamente confuso di enti e istituzioni, che spesso entravano in competizione tra loro, senza comprenderne bene le funzioni. Il potere esecutivo è stato costretto a impegnarsi in una regolamentazione mirata dei processi socioeconomici piuttosto che nell’amministrazione diretta dello Stato.

Possiamo trarre una conclusione generale che in Russia, nella fase di formazione del suo nuovo apparato amministrativo, sebbene non vi fosse concorrenza civile con il settore privato nella fornitura di servizi pubblici, ma sorsero altri problemi molto più grandi: l’estrema burocratizzazione e la gerarchizzazione dell'apparato statale in assenza di un sistema generale, aggravata dalle tradizioni della cultura politica e dal crescente ruolo del fattore umano; enfasi sugli individui specifici e sulle loro connessioni, piuttosto che sulle funzioni che devono svolgere in base alla loro posizione; di conseguenza, un'enorme scala di corruzione. Quando si nominavano incarichi governativi, ciò che veniva spesso preso in considerazione non era tanto la competenza del funzionario quanto i suoi legami con determinati gruppi di persone. Ovviamente in un sistema del genere anche la qualità dei servizi pubblici lasciava molto a desiderare.

Pertanto, la Russia aveva bisogno di una riforma amministrativa basata sui principi della “nuova gestione pubblica”, ma adattata ai fattori e alle tradizioni della cultura politica sopra menzionati. Tutto ebbe inizio nel 2004, quando V.V. Putin ha firmato il decreto n. 314 “Sul sistema e la struttura degli organi esecutivi federali”. Secondo questo decreto, tutte le autorità esecutive centrali erano divise in tre parti: ministeri, servizi e agenzie federali. I ministeri avrebbero dovuto essere responsabili specificamente della formulazione delle politiche e sono costituiti da un numero estremamente ridotto di alti funzionari, “menti creative”. I servizi e le agenzie furono concepiti come organismi indipendenti e più numerosi, responsabili: i primi dell'attuazione della politica, i secondi del controllo sulla sua attuazione. Si presumeva che i servizi e le agenzie fossero indipendenti dai ministeri e che questi non li influenzassero in alcun modo: in particolare, indicare esattamente come distribuire il bilancio e quanto sia necessario controllare l'operato di qualsiasi organismo. Ci si aspettava inoltre che le agenzie passassero gradualmente al bilancio basato sulla performance.

Tuttavia, sono sorti alcuni problemi nell’attuazione pratica di questo concetto. In particolare, agenzie e servizi simili erano subordinati ai ministeri, il che ne minacciava immediatamente l'indipendenza. Inoltre le agenzie non hanno mai raggiunto l’autosufficienza come inizialmente previsto. Come scrive uno degli ideatori della riforma, Y. Kuzminov, “rimasero piccoli ministeri “per la distribuzione del bilancio”. Apparvero ministeri senior e ministeri subordinati, a loro subordinati, e poiché i ministeri junior avevano tutto il denaro, i ministeri senior volevano prendere in mano tutte le decisioni. Ciò ha provocato lunghe guerre burocratiche...” Sul fatto che "i ministri hanno cominciato a coprirsi con la coperta amministrativa", V.V. Putin lo ha affermato più volte, ma la situazione praticamente non è cambiata fino al 2009.

Prima che il nuovo presidente D.A. Medvedev si è trovato subito di fronte al compito di ristrutturare ancora una volta il sistema ed eliminarne le carenze. Tuttavia, questa questione non viene nemmeno più menzionata nei discorsi ufficiali del capo dello Stato. Non si può dire che la riforma sia stata sospesa. È stato continuato, ma in aspetti completamente diversi, quelli tradizionalmente considerati secondari. Sono state effettuate piccole riduzioni del numero complessivo dei burocrati, nonché azioni volte a creare una società dell'informazione nel suo aspetto politico: aumentare la trasparenza nelle attività degli organi esecutivi e creare un “governo elettronico”. Il termine nel suo senso più ampio si riferisce all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione come strumento per ottenere una migliore governance. Innanzitutto, ciò si riferisce alla fornitura di servizi pubblici utilizzando le moderne tecnologie. La formazione del “governo elettronico” è una componente importante delle moderne riforme amministrative, ma può essere efficace solo se la parte principale della riforma – ovvero l’ottimizzazione della struttura e delle funzioni del potere esecutivo – funziona. Tuttavia, dal 2009, quest’area è diventata l’unica direzione per la riforma amministrativa. Si tratta, innanzitutto, dell'apertura, alla fine del 2009, di un portale unico per l'accesso ai servizi governativi http://gosuslugi.ru, simile all'inglese UK Online e all'americano Firstgov.gov.

Tuttavia i problemi in questa direzione sono ancora molti. A causa delle tradizioni della cultura politica già menzionate e della debolezza delle infrastrutture, queste innovazioni sono ancora scarsamente accettate sia dalla società che dai burocrati. Come ha osservato il presidente D.A. Medvedev nel suo discorso all'Assemblea federale del novembre 2010 ha espresso lamentele su come funziona questo sistema. Dobbiamo migliorarlo ulteriormente.

Pertanto, ci sono state chiare differenze nel contenuto della riforma amministrativa nelle fasi Putin e Medvedev. Se nel primo caso sono stati fatti tentativi di riforme sistemiche, che si sono conclusi senza successo, nel secondo la riforma sistemica è stata sospesa e l'accento è stato posto sulla formazione di una società dell'informazione, il cui successo è anche molto ambiguo. Se assumiamo che queste azioni siano temporanee e siano solo una parte dell'immagine di D.A. Medvedva come figura politica indipendente con il posizionamento delle sue differenze rispetto a V.V. Putin su ogni questione fondamentale, poi dopo l'elezione di V.V. Nel 2012, come Presidente della Russia, Putin dovrebbe ritornare alla natura sistemica della riforma amministrativa.

Anche qui, però, sorgono alcuni dubbi. In primo luogo, il sistema ha mostrato la sua inadeguatezza molto più rapidamente rispetto al 2008. Allo stesso tempo, nessuna misura globale per correggerlo V.V. Putin non lo ha intrapreso. In secondo luogo, si può presumere che l’attuale sistema nel suo complesso sia adatto alla maggioranza dei rappresentanti del potere verticale e allo stesso apparato burocratico. Ad esempio, nel 2008, il capo dell'amministrazione presidenziale e il capo della commissione per la riforma amministrativa S.E. Naryshkin ha dichiarato che nel sistema di gestione amministrativa continueranno soltanto gli aggiustamenti mirati e che non si dovrebbero prevedere cambiamenti radicali. Ha anche espresso l’idea che “il collegamento ministero-agenzia non sempre funziona bene”, quindi “sono possibili aggiustamenti sotto forma di fusione di agenzie con ministeri”. Cioè, in realtà, non stiamo parlando solo della mancanza di ulteriori riforme, ma della tendenza a tornare al vecchio sistema.

Tenendo conto di quanto sopra, se parliamo di possibili prospettive di riforma, è opportuno presumere che eventuali cambiamenti globali qui siano possibili solo nel caso di una riforma approfondita dell’intero sistema politico e dell’emergere della competizione politica, della necessità di ciò che è stato apertamente affermato più di una volta dal D.A. Medvedev. Ma la soluzione a questo problema dipende in gran parte dalla situazione politica.

Se parliamo principalmente del lato “tecnico” della questione, allora possiamo trarre una conclusione su quali cambiamenti specifici siano attualmente necessari. Prima di implementare il modello di “nuova gestione pubblica” in Russia, tenendo conto delle tradizioni della cultura politica sopra descritte, è necessario cambiare in generale l’ideologia dell’organizzazione del servizio e della gestione pubblica. In sostanza, bisogna passare dall’idea di servire la società all’idea di fornire servizi per essa, dall’idea del dominio della gerarchia all’idea della pubblica amministrazione come mercato in cui si ha per dimostrare costantemente l’alto valore per il consumatore e l’economicità di ciò che fai. Ciò richiede una revisione del concetto di formazione dei dipendenti pubblici negli istituti di istruzione superiore, l'introduzione della certificazione permanente dei dipendenti e la graduale rimozione dall'apparato dei funzionari esperti che non possono adattarsi al nuovo sistema.

È inoltre necessaria una revisione globale dell'intero sistema di fornitura dei servizi pubblici al fine di soddisfare al meglio le esigenze dei destinatari e trasferire la capacità di fornire la maggior parte dei servizi al settore privato. Allora sarà possibile determinare quali servizi non vengono ricevuti in misura adeguata da tutti i cittadini e quali, al contrario, non trovano i loro destinatari. Sarà possibile determinare l'efficienza economica dei servizi. E solo a questo punto possiamo iniziare la riforma amministrativa nel suo senso stretto, cioè la distribuzione dei poteri tra autorità esecutive diverse nelle loro specificità: definizione delle politiche, esecuzione e monitoraggio. Di conseguenza, dovrebbe emergere un quadro chiaro che consentirà a ogni funzionario, dal più piccolo funzionario ai dirigenti di alto livello, di capire dove iniziano e dove finiscono i suoi poteri.

Quindi, per aumentare l’efficienza della pubblica amministrazione, la Russia ha attualmente bisogno di un nuovo ciclo di riforme amministrative su larga scala, compresa la riduzione della burocrazia, il miglioramento della qualità dei servizi pubblici, la transizione verso una società dell’”informazione” e una nuova revisione della struttura e della funzionalità degli organi esecutivi centrali.

Tuttavia, è ovvio che se la riforma non viene avviata con le misure preparatorie sopra descritte, la riforma non risolverà il problema della corruzione e del fattore umano, che di fatto si è verificato in Russia negli ultimi anni. Ciò che serve qui è l’evoluzione dell’intero modello di gestione dal predominio di pratiche informali ad attività più regolamentate. E solo allora la riforma amministrativa potrà portare ad un aumento significativo dell’efficienza della pubblica amministrazione e della qualità dei servizi pubblici, che, tra le altre cose, dovrebbe contribuire a ridurre la corruzione a tutti i livelli di governo.

Bibliografia

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5. Discorso annuale del Presidente della Federazione Russa all'Assemblea Federale. 2008 // Giornale russo. Una settimana. 06.11.2008. N. 4787.

6. Smorgunov L.V. Governo elettronico nel contesto delle moderne riforme amministrative in Occidente // Tecnologie della società dell'informazione - Internet e società moderna: atti del VI Panrusso. ed. conf. San Pietroburgo, 3-6 novembre 2003. San Pietroburgo: Casa editrice della Facoltà filologica dell'Università statale di San Pietroburgo, 2003. P. 133-135.

7. Discorso annuale del Presidente della Federazione Russa all'Assemblea Federale. 2010 // Giornale russo. 2010. N. 47.

8. Per ora sono apartitico. Il vice primo ministro S.E. Naryshkin - sulla presenza russa a Spitsbergen, riforma amministrativa e governo del partito // Rossiyskaya Gazeta. 17/10/2007. N. 4493.

9. Materiali dal blog ufficiale del Presidente della Federazione Russa D.A. Medvedev. URL: http://kremlin.ru/news/9599 23/11/2010.

10. Knyaginin V.A. Dallo stato “amministrativo” a quello “di mercato” // Russian Expert Review. 2006. N. 5.

E.A. Pashkovskiy*

PROBLEMI REALI DI EFFICIENZA DELL'AMMINISTRAZIONE STATO NELLA RUSSIA MODERNA

L'articolo considera i problemi fondamentali dell'efficienza del potere esecutivo centrale nella Russia moderna. L'autore esamina il presupposto dell'insufficiente organizzazione del sistema, nonché i principali problemi che sorgono in questa fase della riforma amministrativa; vengono inoltre analizzate le possibili prospettive di questa riforma e del miglioramento dell'amministrazione statale in Russia. L'autore conclude che la riforma dell'amministrazione statale può ottenere il massimo effetto solo nell'ambito di una profonda riorganizzazione del sistema politico.

Parole chiave: governance, riforma amministrativa, “nuova gestione pubblica”, cultura politica russa, società dell’informazione.

* Pashkovskij Evgenij Aleksandrovich ( [e-mail protetta]), il Dipartimento di Scienze Politiche, Università Pedagogica Statale Herzen della Russia, San Pietroburgo, 194017, Federazione Russa.

Caratteristiche dei problemi della pubblica amministrazione

Quando si caratterizza la pubblica amministrazione, non si può fare a meno di prestare particolare attenzione all'eccezionale ampiezza e portata del tipo di attività in esame. Manifestazioni individuali di regolamentazione governativa si trovano in quasi tutte le sfere della vita pubblica. Ciò, in particolare, è legato all'eterogeneità delle definizioni di pubblica amministrazione proposte dai ricercatori nazionali di scienze giuridiche.

Pertanto, uno dei modi più ottimali per considerare la categoria della pubblica amministrazione sembra essere la sua divulgazione attraverso la seguente definizione.

Definizione 1

La pubblica amministrazione è l'influenza statale sulle sfere della vita pubblica, che presenta segni di organizzazione, regolamentazione, controllo e uso del potere di coercizione statale, il cui scopo è razionalizzare, preservare o modificare i processi esistenti nella società.

L’aspetto chiave della definizione proposta e dell’istituto della pubblica amministrazione nel suo complesso è la socialità della categoria in esame, cioè la necessità di dare priorità, nel processo di pubblica amministrazione, alle aspettative e ai bisogni pubblici, tenendo conto delle reali realtà situazione di vita delle persone, ecc.

Nota 1

Oltre ai problemi di natura teorica, la ricerca presso l'Istituto della Pubblica Amministrazione, anche nella Federazione Russa, rivela una serie di carenze nei contenuti applicati

Tipologie di problemi della pubblica amministrazione nella Federazione Russa

Il principale gruppo di problemi della moderna amministrazione pubblica nella Federazione Russa è di natura organizzativa; l'analisi delle attività pratiche nell'area in esame ci consente di identificarne quanto segue:

L'imperfezione delle fonti esistenti di regolamentazione giuridica delle attività nel campo della pubblica amministrazione, in particolare, nella sfera dei poteri di specifici funzionari, la procedura e le caratteristiche dell'interazione interdipartimentale, nonché l'interazione tra autorità e cittadini.
Conservazione dei metodi di gestione che sono diventati obsoleti nel secolo scorso in un'economia amministrativa-direttiva. A loro volta, i moderni problemi della pubblica amministrazione spesso non possono essere risolti con metodi così obsoleti.
La presenza di questioni controverse sulla distribuzione delle giurisdizioni e dei poteri tra gli enti del governo centrale e gli enti del governo locale, a livello delle entità costituenti della Federazione Russa e dei comuni. Questa situazione ha una serie di conseguenze negative, che in ultima analisi influiscono sugli interessi dei cittadini e della società nel suo complesso, poiché le autorità hanno l’opportunità di sottrarsi alla responsabilità delle proprie azioni scaricando la colpa delle carenze nelle loro attività alle autorità ad altri livelli.
Livello di istruzione e qualifiche dei dipendenti pubblici insufficienti. Questa situazione si verifica, innanzitutto, a causa del fatto che un'ampia percentuale di dipendenti pubblici non possiede una formazione professionale di alta qualità nel proprio profilo professionale, sebbene, ovviamente, il grado di importanza, responsabilità e altri requisiti della funzione pubblica richiedano alto livello di professionalità dei funzionari governativi
Corruzione, definita più generalmente come l’abuso del potere governativo allo scopo di ottenere un guadagno personale. Nel nostro Paese, tra funzionari e funzionari governativi, questo fenomeno è diventato quasi diffuso. Naturalmente, questa situazione non è normale per lo sviluppo sociale, e quindi a livello statale si stanno sviluppando programmi anticorruzione in cui, oltre a inasprire sanzioni esistenti, per i reati di corruzione vengono proposte una serie di misure preventive volte a modificare l’atteggiamento del pubblico nei confronti della corruzione creando un clima di rifiuto della corruzione in tutte le sue manifestazioni e creando condizioni che la prevengano.

Nota 2

Il risultato di tali attività, a lungo termine, dovrebbe essere il rafforzamento della fiducia della popolazione nelle strutture governative dello Stato.

Tuttavia, oltre ai problemi di carattere organizzativo, nella pubblica amministrazione si riscontrano, in parte, le citate carenze di carattere psicologico legate alla perdita di fiducia e comprensione reciproca tra cittadini e enti pubblici, all'insufficiente onestà e apertura dei funzionari attività di funzionari governativi, ecc.

Caratteristiche dei problemi della pubblica amministrazione

Pertanto, uno dei modi più ottimali per considerare la categoria della pubblica amministrazione sembra essere la sua divulgazione attraverso la seguente definizione.

Definizione 1

Nota 1

Oltre ai problemi di natura teorica, la ricerca presso l'Istituto della Pubblica Amministrazione, anche nella Federazione Russa, rivela una serie di carenze nei contenuti applicati

Tipologie di problemi della pubblica amministrazione nella Federazione Russa

L'imperfezione delle fonti esistenti di regolamentazione giuridica delle attività nel campo della pubblica amministrazione, in particolare, nella sfera dei poteri di specifici funzionari, la procedura e le caratteristiche dell'interazione interdipartimentale, nonché l'interazione tra autorità e cittadini.
Conservazione dei metodi di gestione che sono diventati obsoleti nel secolo scorso in un'economia amministrativa-direttiva. A loro volta, i moderni problemi della pubblica amministrazione spesso non possono essere risolti con metodi così obsoleti.
La presenza di questioni controverse sulla distribuzione delle giurisdizioni e dei poteri tra gli enti del governo centrale e gli enti del governo locale, a livello delle entità costituenti della Federazione Russa e dei comuni. Questa situazione ha una serie di conseguenze negative, che in ultima analisi influiscono sugli interessi dei cittadini e della società nel suo complesso, poiché le autorità hanno l’opportunità di sottrarsi alla responsabilità delle proprie azioni scaricando la colpa delle carenze nelle loro attività alle autorità ad altri livelli.
Livello di istruzione e qualifiche dei dipendenti pubblici insufficienti. Questa situazione si verifica, innanzitutto, a causa del fatto che un'ampia percentuale di dipendenti pubblici non possiede una formazione professionale di alta qualità nel proprio profilo professionale, sebbene, ovviamente, il grado di importanza, responsabilità e altri requisiti della funzione pubblica richiedano alto livello di professionalità dei funzionari governativi
Corruzione, definita più generalmente come l’abuso del potere governativo allo scopo di ottenere un guadagno personale. Nel nostro Paese, tra funzionari e funzionari governativi, questo fenomeno è diventato quasi diffuso. Naturalmente, questa situazione non è normale per lo sviluppo sociale, e quindi a livello statale si stanno sviluppando programmi anticorruzione in cui, oltre a inasprire sanzioni esistenti, per i reati di corruzione vengono proposte una serie di misure preventive volte a modificare l’atteggiamento del pubblico nei confronti della corruzione creando un clima di rifiuto della corruzione in tutte le sue manifestazioni e creando condizioni che la prevengano.

Nota 2

Il risultato di tali attività, a lungo termine, dovrebbe essere il rafforzamento della fiducia della popolazione nelle strutture governative dello Stato.

L’opinione pubblica che si è formata recentemente attorno allo Stato e alle sue istituzioni è molto contraddittoria. Tuttavia, indipendentemente dal fatto che la società sostenga il rafforzamento della verticale del potere o sia indignata per gli ultimi fatti di corruzione nell’apparato statale, il suo atteggiamento nei confronti del sistema della pubblica amministrazione rimane invariato come un fenomeno che nasce e vive per volontà del potere. élite politica o qualsiasi gruppo sociale. Purtroppo, ciò che spesso viene trascurato è che le istituzioni statali si sviluppano secondo la propria logica, nel quadro di leggi oggettive, e per questo possono e devono essere oggetto di analisi scientifica, anche dal punto di vista della teoria della pubblica amministrazione.

Un'analisi scientifica e obiettiva delle attività dell'apparato statale e della sua efficacia è estremamente importante per il nostro Paese. Tuttavia, l’ovvia necessità di un uso diffuso delle moderne conquiste della scienza amministrativa si scontra, da un lato, con l’ignoranza delle sue capacità (e talvolta persino della sua esistenza!), e, dall’altro, con il fatto che l’analisi scientifica della pubblica amministrazione , corrispondente in linea di principio agli interessi oggettivi dell'élite politica, non sempre viene da lei adeguatamente percepito. La geografia e la fisica in questo senso sono molto più semplici; non influenzano direttamente il potere politico. Tanto più importanti sono i requisiti per la maturità della classe politica, la sua capacità di comprendere in modo sobrio e obiettivo i problemi della pubblica amministrazione e le modalità per risolverli. Nelle condizioni moderne, quando l’evoluzione politica della Russia è guidata dagli standard della democrazia occidentale, il ritorno dello Stato a un ruolo attivo nella vita della società dovrebbe significare non solo un aumento del potere, dei poteri regolatori dell’apparato statale, ma anche un corrispondente aumento della professionalità e della responsabilità sia dei leader politici che della burocrazia nel suo insieme.

Per la Russia, questo problema è di natura globale e storica. Per la prima volta nella sua storia millenaria, durante i prossimi disordini lo Stato russo viene riorganizzato non come un tipo tradizionale di regime monarchico o totalitario, ma come un sistema veramente democratico che soddisfa i moderni requisiti internazionali in questo settore. Nella Repubblica del Bashkortostan, questa svolta è più complessa non solo a causa delle tradizioni orientali abbastanza pronunciate, ma anche per il fatto che la democratizzazione della pubblica amministrazione deve essere effettuata parallelamente allo sviluppo della statualità della Repubblica del Bashkortostan.

La riforma della pubblica amministrazione in corso presenta molti aspetti diversi (sociali, nazionali, storici, spirituali, economici, organizzativi, del personale, ecc.) e un risultato finale imprevedibile. Tuttavia, sembra fondamentale che in modo nuovo – per la Russia – si ponga il problema dell’apparato statale, della burocrazia statale nel suo insieme. Il posto e il ruolo dello Stato nella vita della società, l'efficacia della macchina statale dipendono direttamente dai dipendenti pubblici. Si può dire senza esagerazione che questi ultimi sono sia una condizione indispensabile che il mezzo più importante per trasformare lo Stato, poiché sono la componente umana, soggettiva, decisiva dello Stato come soggetto dello sviluppo sociale.

In Russia e nella Repubblica del Bashkortostan è stato formato un servizio civile statale generalmente nuovo. Le sue caratteristiche più importanti rispetto al servizio civile sovietico sono, da un lato, il suo affidamento alle tradizioni storiche della costruzione statale russa (un'unica tabella di gradi, che tiene conto delle specificità locali e regionali, l'autonomia delle autorità locali (zemstvos) pur mantenendo garanzie e benefici statali per i dipendenti comunali, ecc. .d.). D’altro canto, l’esperienza di organizzazione della pubblica amministrazione e del servizio civile è ampiamente utilizzata nei paesi occidentali, soprattutto negli Stati Uniti, in Francia e Germania. La portata e la profondità delle trasformazioni, così come il grado di utilizzo dell'esperienza straniera, probabilmente non saranno inferiori alle riforme dell'era di Pietro il Grande.

Tuttavia, il risultato positivo della moderna riforma sia della funzione pubblica che del sistema della pubblica amministrazione nel suo insieme lascia molto a desiderare. La lentezza, la corruzione della macchina statale, il suo isolamento dai bisogni dei cittadini e l’inefficienza generale sono diventati negli ultimi anni una dominante stabile dell’opinione pubblica. La nostra burocrazia statale, il cui quadro normativo, nonché i principi proclamati di organizzazione e funzionamento, sono pienamente coerenti con i moderni standard occidentali, a volte è meno efficace che anche durante il crollo dell’Unione Sovietica. A prima vista, ciò è incomprensibile, dal momento che le stesse riforme e i corrispondenti sistemi statali che ne derivano forniscono un livello di governance più o meno accettabile in altri paesi. Cosa ci ferma: problemi mentali, essenziali, sistemici (“la democrazia occidentale non fa per noi”); o errori tattici, attuazione inadeguata di una rotta fondamentalmente corretta?

Sembra che entrambe le cose stiano accadendo, ma la cosa principale è una riforma organizzata in modo errato, che va avanti nel paese da 15 anni, ma ha portato solo piccoli risultati tattici. Proviamo a capirlo.

Pertanto, uno dei passi importanti della riforma amministrativa è stato il decreto del Presidente della Federazione Russa del 10 marzo 2009 N 261, che ha approvato il programma federale "Riforma e sviluppo del sistema della pubblica amministrazione della Federazione Russa (2009-2013)" Come committente statale – coordinatore del Programma è stata identificata l'Amministrazione del Presidente della Federazione Russa. È stato raccomandato alle autorità statali delle entità costituenti della Federazione Russa (compresa la Repubblica di Bielorussia) e ai governi locali, nei limiti dei loro fondi di bilancio, di partecipare all'attuazione delle attività previste dal Programma, nonché di sviluppare e approvare programmi per lo sviluppo del servizio civile statale delle entità costituenti della Federazione Russa e del servizio municipale. La Repubblica del Bashkortostan ha adottato un programma repubblicano mirato “Sviluppo del sistema del servizio civile statale della Repubblica del Bashkortostan e del servizio municipale (2009 - 2013).” Purtroppo gli obiettivi principali del programma non sono stati realizzati: ad esempio, non esiste ancora un sistema di gestione della pubblica amministrazione. Perché sta succedendo?

I principali problemi della moderna riforma amministrativa. Si possono identificare almeno tre principali errori di calcolo nell’attuazione della riforma amministrativa. Il primo è questo tipo di trasformazione complessa, sistemica e profonda può essere attuato solo a livello professionale. Quindi, al fine di effettuare una seria riorganizzazione della sua impresa, il manager invita specialisti - consulenti di gestione. Ciò è particolarmente vero per un sistema di pubblica amministrazione molto più complesso. Tuttavia, in Russia non esiste ancora un ente governativo in grado di valutare professionalmente l’efficacia del governo statale e municipale e di prepararne la trasformazione di conseguenza. L'approccio commissionale che pratichiamo attualmente non ci consente di risolvere questi problemi in modo professionale e responsabile. Lo dimostrano chiaramente le numerose commissioni, in linea di principio irresponsabili, che non dispongono di un apparato speciale, sono di natura consultiva e si riuniscono 4 volte l'anno.

In secondo luogo, una riforma seria della pubblica amministrazione è un processo lungo, articolato e coerente, ma semplice impossibile senza un supporto sistemico e concettuale. Finora, tutte le azioni in questo settore sono eclettiche e scarsamente coordinate. La mancanza di una base sistematica e concettuale per le trasformazioni porta spesso solo alla disorganizzazione dell’apparato statale e all’instabilità organizzativa e personale delle strutture statali. L'analisi gestionale mostra che da tempo è urgentemente necessario un concetto e una corrispondente strategia per attuare la riforma amministrativa in Russia, che determinerebbe le direzioni principali, le priorità, il meccanismo e la sequenza per migliorare il sistema degli organi esecutivi in particolare, e l'intero sistema dei servizi pubblici. amministrazione nel suo complesso, comprendendo non solo il potere statale a livello regionale, ma anche il governo locale.

Il terzo errore di calcolo risiede nel focus sostanziale della riforma. Va tenuto presente che la vera riforma del lavoro dell'apparato statale non può essere ridotta solo a cambiamenti organizzativi o procedurali; è necessaria una serie di misure per adeguare lo status e le condizioni di attività di un dipendente pubblico. Il significato della riforma è la creazione di tali condizioni organizzative, economiche, morali, di una tale cultura aziendale che costringerebbe oggettivamente un funzionario a servire con la massima efficienza, onestamente e creativamente. Solo tali misure possono cambiare radicalmente l'atteggiamento dei funzionari nei confronti del loro lavoro, modificare le caratteristiche qualitative dei dipendenti pubblici, far fronte alla corruzione, ecc. Questo è un compito puramente gestionale che, tra l'altro, è stato risolto con successo in Occidente e potrebbe essere implementato qui senza seri problemi. Tuttavia, gli ideologi della nostra riforma amministrativa, apparentemente a causa della mancanza di sufficienti competenze manageriali, in linea di principio non fissano l’obiettivo della trasformazione come un cambiamento sistemico nelle condizioni di attività di un funzionario al fine di aumentare la motivazione per un lavoro efficace.

Purtroppo, il progetto di decreto del Presidente della Federazione Russa "Sulle principali direzioni di sviluppo del servizio civile statale della Federazione Russa per il periodo 2016-2018", nonché il progetto di "Piano d'azione per l'attuazione delle principali direzioni di sviluppo del servizio civile statale della Federazione Russa per il periodo 2016-2018” lo confermano ancora una volta. È positivo che qui venga prestata molta attenzione all'introduzione delle moderne tecnologie di gestione del personale nel sistema del servizio civile, ma questa attività non è supportata in alcun modo dal punto di vista organizzativo, dal momento che la Commissione sotto il Presidente della Federazione Russa sulle questioni del servizio civile e la riserva del personale dirigente, che non ha reali opportunità per questo.

Pertanto, la riforma amministrativa in Russia è ancora solo ai primi passi e i suoi risultati sono, nella migliore delle ipotesi, di natura tattica.

L’analisi deve iniziare identificando i problemi.

Tradotto dal greco, problema viene tradotto come un problema irrisolto. Soggettivamente, le persone percepiscono il problema come un ostacolo, una difficoltà che impedisce loro di raggiungere i propri obiettivi. Nella nostra comprensione Il problema nella gestione di un'organizzazione è la deviazione dell'organizzazione dalla logica oggettiva, dalle leggi naturali del suo sviluppo, che ne minacciano l'esistenza. Questa è una sorta di malattia (patologia) dell'organizzazione o dei suoi sottosistemi. Le ragioni di tali problemi possono essere oggettive o legate al fattore umano (errori, sottovalutazione, ecc.). Risolvere un problema significa minimizzare o eliminare la deviazione dell’organizzazione dalla logica oggettiva del suo sviluppo.

Per l'analisi professionale e la risoluzione dei problemi è necessario diagnostica problematica. Si presuppone:

· Analisi dell'organizzazione e dei suoi sottosistemi, processi e relazioni

· Identificazione dei campi problematici (aree) dell'organizzazione (di norma, si tratta di struttura organizzativa, personale, norme legali, tecnologie, base materiale e finanziaria, gestione)

· Formulazione dei problemi, separazione dei problemi dalle cause e dai sintomi

· Misurare il problema, determinandone dinamica e conseguenze

· Classificazione e sistematizzazione dei problemi, almeno in problemi urgenti e importanti

· Prendere decisioni gestionali appropriate.

Solo pochi anni fa il principale problemi organizzativi Abbiamo ridotto la pubblica amministrazione nella Russia moderna a quanto segue:

1. Metodi autoritari di gestione. Lo spirito manageriale e l'atmosfera si sono sviluppati nelle condizioni di un'economia pianificata - e anche prima - e rimangono essenzialmente gli stessi oggi. Le nuove forme organizzative non corrispondono al vecchio contenuto dei rapporti manageriali nell'apparato statale, abituato a lavorare secondo le tradizioni della burocrazia orientale. La democratizzazione superficiale non solo non ha indebolito i costi dello stile burocratico, ma in molti casi li ha rafforzati.

2. Il supporto normativo e giuridico alla pubblica amministrazione rimane ancora insufficiente, soprattutto per quanto riguarda i poteri, le specificità degli organi di governo e i rapporti sia tra loro che con i cittadini e la popolazione.

3. La cosiddetta verticale del potere nel paese non è stata elaborata, molte questioni relative all'interazione tra gli organi governativi federali e repubblicani (soggetti della Federazione Russa) rimangono controverse. Come sempre, in questi casi, i cittadini e la società nel suo complesso perdono, e gli organi federali e regionali (repubblicani) hanno l’opportunità di incolparsi a vicenda per i propri errori e di sottrarsi alle responsabilità.

4. La corruzione e il protezionismo stanno letteralmente corrodendo il sistema della pubblica amministrazione, che si esprime oggi non solo nella tradizionale corruzione di funzionari o nella combinazione di incarichi negli organi governativi con attività imprenditoriali, ma anche nella fusione diretta di parte dell'élite governativa con la criminalità organizzata . Le campagne periodiche contro la corruzione e gli abusi nel servizio pubblico non hanno ancora avuto un serio successo.

Tuttavia, questo argomento richiede un'analisi scientifica seria, non tutto è chiaro qui. Spesso l'opinione pubblica si limita a demonizzare i funzionari, classificandoli inizialmente e senza eccezioni come parassiti, malversatori, ecc. Come dimostrano le nostre ricerche e i controlli degli organi di controllo, nella Repubblica del Bashkortostan la corruzione nel senso classico è insignificante; si può piuttosto parlare di protezionismo, abuso di posizione ufficiale e mancanza di etica ufficiale.

5. Livello di istruzione e qualifiche insufficienti dei dipendenti pubblici. Oggi, tuttavia, l’importanza di questo problema è relativamente piccola: quasi tutti i dipendenti pubblici soddisfano i criteri di qualificazione in termini di istruzione.

6. La crescita del numero dei dipendenti della pubblica amministrazione viene spesso citata come un problema della pubblica amministrazione. Dovremmo piuttosto parlare non tanto del semplice rigonfiamento fisico dell’apparato statale (recentemente non c’è stata praticamente alcuna crescita), ma della sfortunata correlazione di elementi della verticale del management, espressa principalmente nella crescita del middle management. Quest'ultima si verifica non solo a livello regionale e locale, il che è in parte giustificato dalla necessità di rafforzare l'indipendenza di queste unità di gestione e di ampliare le loro funzioni; ma anche a livello degli uffici centrali e territoriali delle autorità federali.

Tuttavia, non è necessario esagerare con questo problema: in Russia ci sono solo circa 1 milione e 200mila dipendenti del potere statale e del governo locale (esclusi i dipendenti delle forze dell'ordine), di cui più di 26mila nella Repubblica del Bashkortostan. In media, in Russia ci sono 8 dipendenti statali e locali ogni mille abitanti (nella Repubblica di Bielorussia poco più di 6), un valore significativamente inferiore rispetto a indicatori europei simili. Ci sono circa 7mila dipendenti pubblici nella Repubblica del Bashkortostan, ovvero solo 1,7 funzionari ogni mille residenti nella repubblica.

7. La struttura degli organi di governo resta insufficientemente efficace: non c'è coerenza, non c'è natura concettuale di numerose trasformazioni, che spesso portano solo alla disorganizzazione dell'apparato statale e all'instabilità organizzativa delle strutture governative.

8. La diminuzione del prestigio degli organi governativi agli occhi dei cittadini comuni e la portata dell'alienazione delle persone dall'apparato statale, secondo alcune stime, superano addirittura il corrispondente livello di sfiducia registrato dagli esperti negli ultimi anni dell'URSS .

Oggi questa analisi necessita di un serio aggiustamento. I metodi autoritari nel campo della pubblica amministrazione agiscono piuttosto come un sintomo, un'espressione esterna del problema, e in alcuni casi questi metodi sono del tutto necessari ed efficaci. Anche l'insufficienza del supporto normativo e giuridico per la pubblica amministrazione, soprattutto per quanto riguarda i poteri e le specificità degli organi statali, è stata oggi generalmente risolta, ed era solo un problema del periodo di transizione. Lo stesso si può dire della cosiddetta verticale del potere nel Paese: ci saranno sempre questioni controverse sull'interazione tra gli organi governativi federali e repubblicani (soggetti della Federazione Russa), ma oggi sono al livello della solita norma . Anche il livello di esperienza, istruzione e qualificazione dei dipendenti pubblici, come già notato, corrisponde pienamente agli standard mondiali moderni, inoltre il loro numero, già relativamente basso, non sta crescendo, ma diminuendo.

Sì, nonostante l'attiva opposizione, persiste un elevato livello di corruzione e persiste un atteggiamento negativo da parte di molti cittadini nei confronti dei funzionari e delle autorità in generale. Tuttavia, oggi questo viene percepito non tanto come un problema che riduce l'efficacia della pubblica amministrazione, ma come l'inerzia storica della mentalità russa o come una conseguenza naturale, sintomo di altri problemi.

La Russia è un paese con ricche tradizioni storiche, anche nel campo della costruzione dello Stato. Le riforme più notevoli in quest'area furono quelle di Ivan il Terribile, Pietro I, V.I. Lenina, I.V. Stalin. La costruzione di una nuova Russia negli anni '90 del secolo scorso era abbastanza paragonabile in scala alle trasformazioni di cui sopra.

Riassumere esperienza storica riorganizzazione della pubblica amministrazione nel nostro Paese, si possono notare le seguenti caratteristiche:

1. Le trasformazioni sono state avviate dai massimi funzionari dello Stato e le loro iniziative non sono state sempre immediatamente comprese e sostenute dalla società.

2. Hanno avuto successo (cioè sono state completate) solo quelle riforme in cui la resistenza dei funzionari al cambiamento è stata repressa duramente e senza compromessi, spesso sotto forma di repressione.

3. Di norma, le trasformazioni non avevano una base scientifica seria e venivano eseguite per capriccio, sulla base dell'intuizione o del semplice buon senso.

4. Le caratteristiche storico-nazionali della società russa venivano prese in considerazione molto raramente, più spesso si prendeva in prestito, a livello organizzativo o ideologico, l'esperienza straniera.

5. L'esperienza positiva accumulata nel precedente sistema di pubblica amministrazione non è stata praticamente presa in considerazione.

6. Anche le riforme sistemiche e a lungo termine hanno avuto un prezzo molto alto, che spesso ha portato a disordini o guerre civili.

7. La popolazione non è mai stata coinvolta né nella ricerca di modi per migliorare l'efficienza dell'apparato statale, né nell'attuazione e valutazione di queste trasformazioni.

Vediamo quindi che l’esperienza storica, “figlia di errori difficili”, ci impone di adottare un approccio più serio, attento e responsabile nel caratterizzare e valutare la moderna riforma amministrativa. La Russia, in quanto entità statale complessa, richiede un atteggiamento attento e, come ha sottolineato il presidente della Federazione Russa V.V. Putin, professionale.

Quindi, diamo un'occhiata ai problemi e ai modi per risolverli nel nostro Paese.

Livelli e tipologie di problemi nella Repubblica del Bashkortostan strutturalmente uguale a quello della Russia o del mondo:

1. Problemi della Repubblica di Bielorussia nel suo insieme, come sistema sociale (soggetto della Federazione Russa)

2. Problemi dei sottosistemi sociali della Repubblica di Bielorussia:

· Problemi della pubblica amministrazione

· Problemi della sfera sociale

· Problemi economici

· Problemi di vita spirituale

I problemi della pubblica amministrazione in questa fase sono fondamentali; senza risolverli è difficile contare su una soluzione completa ed efficace dei restanti sottosistemi. In alcune fasi dello sviluppo sociale possono emergere anche altri problemi, che tuttavia non vengono considerati nel quadro di questa sezione.

Si può distinguere quanto segue aree problematiche della pubblica amministrazione in RB:

1 Problemi gestionali (problemi di chi gestisce il sistema della pubblica amministrazione)

2 Problemi organizzativi della pubblica amministrazione

3 Problemi del personale della pubblica amministrazione

4 Problemi tecnologici della pubblica amministrazione

5 Problemi giuridici della pubblica amministrazione

6. Problemi sociali della pubblica amministrazione

7. Problemi logistici

8. Problemi finanziari

All'interno di queste aree problematiche del sistema della pubblica amministrazione, il problema principale in questa fase è il problema dell'organizzazione inefficace della pubblica amministrazione.

1. Problemi di gestione. Quali sono i problemi di gestione e i modi per risolverli?

Formulazione del problema: Insufficiente supporto professionale e tecnologico al sistema della pubblica amministrazione (soprattutto in ambito organizzativo e del personale) da parte di coloro che sono a capo del sistema della pubblica amministrazione.

Motivo: livello relativamente basso di competenza professionale (manageriale) sia a livello politico che a livello manageriale (dirigenza intermedia).

Soluzioni:

A) Livello politico:

Ø condurre una diagnosi dei problemi corretta e professionale nel sistema dell'Università medica statale con la partecipazione di esperti,

Ø prendere decisioni fondamentali sulla formazione delle risorse di sostegno necessarie per la riforma della pubblica amministrazione, in primo luogo il sostegno gestionale e organizzativo per la riforma (creazione di un vero e proprio organo di gestione della riforma amministrativa)

B) Livello manageriale:

Ø creare condizioni e motivazioni per accrescere la reale competenza manageriale della leadership dell’apparato statale

In termini di contenuto, per un professionista, questo blocco di problemi è semplice e le soluzioni sono ovvie. Tuttavia, queste sono decisioni della massima leadership governativa e solo lei può prenderle. Purtroppo, l’ambiente degli esperti e la lobby competente sono ancora troppo deboli e non sempre comprendono l’essenza e le direzioni delle azioni necessarie. Nel frattempo, senza tali decisioni, il lavoro sistematico, coerente e professionale per migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione è semplicemente impossibile. Nella migliore delle ipotesi, questi saranno solo passi una tantum e non sistematici che possono solo portare al successo tattico. Nel peggiore dei casi, è una perdita di tempo e di altre risorse della società. Nel campo della pubblica amministrazione, qualsiasi riforma seria è impossibile senza la volontà politica della classe dominante e del leader che la sostiene, ma è altrettanto importante che questo leader definisca la giusta strategia di riforma.

2. Problemi organizzativi. Questo è esattamente il problema che il primo leader può e deve risolvere.

Dichiarazione dei problemi: 1. La struttura degli organi governativi non corrisponde pienamente alla struttura funzionale dell'amministrazione statale.

2. Il livello di cultura organizzativa nell'OSU non garantisce un'amministrazione pubblica efficace.

Motivi: non esiste il supporto di risorse (organizzativo) necessario per risolvere questi problemi

Soluzioni: Costituzione di un organo di gestione della funzione pubblica (riforma amministrativa) al fine di:

* A) costruire opere moderne con personale del servizio civile:

Ø Formazione delle risorse umane

Ø Motivazione dei dipendenti pubblici

* B) organizzare il lavoro efficace dell'apparato statale:

Ø Valutare l’efficacia delle agenzie governative

Ø Ottimizzazione delle attività e delle strutture degli enti pubblici

Ø Formazione della moderna cultura organizzativa dell'apparato statale

* B) sviluppare e condurre la riforma amministrativa: identificare i problemi della pubblica amministrazione, giustificarli e fornire modalità per risolverli.

Diamo uno sguardo più da vicino a questo gruppo di problemi.

La condizione più importante per la formazione di un moderno corpo di dipendenti pubblici, lo sviluppo e la realizzazione del loro potenziale è la gestione professionale del servizio pubblico. Quest’ultima oggi lascia molto a desiderare, soprattutto perché non esiste il supporto organizzativo necessario per questa importantissima funzione interna della pubblica amministrazione. Paradossalmente il servizio civile che gestisce la società non è gestito da nessuno. La moderna teoria gestionale e l'analisi della pratica dell'organizzazione del servizio civile in Russia e all'estero mostrano in modo convincente che la principale causa immediata dei problemi nell'organizzazione del lavoro dell'apparato statale nella Federazione Russa e nella Repubblica di Bielorussia è la mancanza di un organo speciale e responsabile ente della pubblica amministrazione, specializzato sia nella gestione dei servizi pubblici che nella realizzazione della riforma amministrativa in generale, compreso il sistema della pubblica amministrazione. Manca infatti il supporto organizzativo, amministrativo, personale e tecnologico per la gestione professionale e lo sviluppo degli enti di governo.

Oggi è necessario formare un ente di gestione del servizio statale civile e municipale della Repubblica del Bashkortostan come unità che sarà responsabile non solo dell'organizzazione e della qualità del lavoro dell'apparato statale, ma anche di attuare la riforma amministrativa in questa direzione. C'è anche un sostegno giuridico a questa proposta, poiché la legislazione attuale prevede la formazione di un organismo per la gestione del servizio pubblico. Le proposte per la preparazione e l'attuazione delle misure volte a formare un apparato statale moderno sono contenute nella Road Map.

Oggi ci troviamo in una situazione paradossale: la società ha un disperato bisogno di un sistema efficace di pubblica amministrazione, si sta facendo molto in questo settore e allo stesso tempo, né nella repubblica né a livello della Federazione Russa, non c’è essenzialmente non c’è un solo organismo impegnato professionalmente nella riforma amministrativa. Ma anche nei paesi con un sistema statale consolidato esistono da decenni dipartimenti speciali corrispondenti: comitati di riforma amministrativa, ministeri per la funzione pubblica e la pubblica amministrazione, commissioni per lo studio dell'efficacia della funzione pubblica, ecc.

Esperienza estera. Così, negli Stati Uniti, gli organi federali speciali per la gestione del servizio pubblico sono l'Office of Personnel Management e il Merit System Protection Board, che sono responsabili dei servizi del personale di ministeri e dipartimenti, degli ispettori generali e dei commissari per le questioni etiche ufficiali. .

In Francia, ci sono due principali organi governativi che si occupano della gestione del servizio pubblico: la Direzione Generale (Consiglio Superiore del Servizio Pubblico) e il Consiglio Generale. La Direzione Generale della Pubblica Amministrazione e della Funzione Pubblica, in qualità di Ministero, ha i seguenti diritti:

1) regola il numero del personale del servizio civile e la retribuzione dei dipendenti;

2) attua le norme giuridiche e i principi di gestione del servizio pubblico;

3) esercita la gestione interministeriale del corpo dei dipendenti pubblici;

4) coordina e coordina gli incarichi a incarichi pubblici, organizzando concorsi al riguardo;

5) è impegnata nella formazione professionale, riqualificazione e stage dei dipendenti pubblici.

Il Consiglio Generale della Funzione Pubblica è un organo legislativo e arbitrale, composto da un numero uguale di rappresentanti dello Stato e da tre sindacati dei dipendenti pubblici (32 persone ciascuno). Il Consiglio discute progetti di legge sulla funzione pubblica, risolve questioni di regolamentazione giuridica della funzione pubblica, questioni di formazione e riqualificazione del personale, considera i ricorsi dei dipendenti pubblici, conduce indagini preliminari sulle controversie relative alla funzione pubblica, ecc.

In Giappone è stato creato un organismo speciale, la Camera per gli affari del personale, dipendente dal Gabinetto dei ministri, con uffici alla periferia, separati dagli altri ministeri. Si tratta di un organismo specializzato, esterno ai ministeri,

In Kazakistan, nel 1998, è stata creata l'Agenzia della Repubblica del Kazakistan per le questioni del servizio civile. L'agenzia è composta da due dipartimenti e un'agenzia governativa. Le funzioni di queste divisioni sono abbastanza facili da dedurre dai loro nomi. Il primo dipartimento - il Dipartimento di supporto legale della funzione pubblica - comprende due dipartimenti: il Dipartimento per il monitoraggio del rispetto della legislazione nella funzione pubblica e il Dipartimento per il miglioramento della funzione pubblica. Il dipartimento del personale della funzione pubblica è composto anche da due dipartimenti: il dipartimento della formazione del personale e il dipartimento della progressione della funzione pubblica. Un'agenzia governativa che fa parte dell'Agenzia sta sviluppando test e materiali didattici su questioni relative al servizio civile. Ogni regione ha un'agenzia territoriale dell'Agenzia.

Tabella 8

Alcuni esempi di supporto organizzativo al lavoro dell'apparato statale dall'esperienza di altri paesi:

Esiste una certa pratica tra le entità costituenti della Federazione Russa.

L’esperienza delle regioni russe ci consente di identificare quattro modelli di gestione del servizio civile nelle entità costituenti della Federazione Russa:

1) l'organo di governo opera sotto il capo del ramo esecutivo (ad esempio, il Consiglio sotto il capo dell'amministrazione della regione di Ryazan su questioni relative al servizio civile);

2) l'organo di governo è incluso nella struttura delle autorità esecutive di un'entità costituente della Federazione Russa (ad esempio, il Comitato per gli affari della funzione pubblica della regione di Omsk, il Dipartimento per la gestione della funzione pubblica statale della regione di Rostov) ;

3) l'organo di governo è un'unità strutturale dell'apparato del più alto funzionario di un'entità costituente della Federazione Russa (ad esempio, il Dipartimento per gli affari dei dipendenti pubblici sotto il Presidente della Repubblica del Tatarstan, il Dipartimento della funzione pubblica e del personale della il governo di Mosca);

4) l'organo di governo è formato da tutti i rami del governo su base paritaria (ad esempio, il Consiglio della funzione pubblica della Repubblica di Khakassia).

Come è organizzata attualmente la gestione del servizio civile nella Repubblica di Bielorussia? Nella Repubblica del Bashkortostan, l'organo di governo è una suddivisione strutturale dell'apparato del Capo della Repubblica di Bielorussia: (Vedi Fig. 1).

Di conseguenza, tale dipartimento non solo non è in grado di occuparsi della politica del personale, ma non è nemmeno in grado di registrare i dipendenti pubblici e di compilare un registro dei dipendenti pubblici della Repubblica di Bielorussia. Non è il caso di parlare di riforma della pubblica amministrazione.

Pertanto, nel prossimo futuro, sulla base di questa unità, è necessario prevedere la formazione di un organismo governativo speciale per gestire sia il servizio civile e municipale statale che la riforma amministrativa nella Repubblica del Bashkortostan (Fig. 2).

Lo schema più tipico per l'organizzazione degli organi di gestione del personale è quando le principali questioni relative al personale sono nelle mani dello stesso Primo Ministro, o nei dipartimenti sotto di lui, o sotto il capo dello Stato.

A nostro avviso, tale organismo dovrebbe essere creato sotto il Capo della Repubblica di Bielorussia e riferire direttamente a lui. Ciò consentirà all'ente speciale di gestione del servizio pubblico di ricevere il più alto status possibile, il che rafforzerà significativamente la sua posizione.

Il nome non è così importante; potrebbe non essere un comitato statale, potrebbe essere un’agenzia. Lo status reale è importante.

La struttura del Comitato è generalmente tipica di tali organi: lavoro corrente, controllo; gestione del cambiamento e registrazione giuridica di queste riforme (Fig. 3).

Strutturalmente, questo organismo potrebbe essere composto da tre dipartimenti chiave:

1) Dipartimento per lo sviluppo della pubblica amministrazione nella Repubblica di Bielorussia, che si occuperebbe di questioni relative all'analisi e al miglioramento dell'efficienza della gestione del servizio pubblico, alla valutazione e alla risoluzione dei problemi esistenti nel sistema del servizio pubblico, garantendone lo sviluppo costante e coerente, ecc. . Qui dovrebbero innanzitutto essere rappresentati gli specialisti nel campo della gestione, compresa la pubblica amministrazione.

2) Dipartimento per l'organizzazione dei servizi statali (e municipali) nella Repubblica di Bielorussia, la cui competenza comprenderebbe le funzioni di garantire selezione, contabilità, promozione, rotazione, formazione e motivazione di alta qualità dei dipendenti statali e municipali. La gamma di competenze professionali dei dipendenti di questo dipartimento dovrebbe essere determinata dalle conoscenze e abilità nel campo della gestione del personale.

3) Dipartimento di supporto normativo alla riforma amministrativa. La funzione principale di questa divisione è ridotta all'adeguata progettazione normativa di quelle tecnologie di gestione e del personale sviluppate e avviate dai due dipartimenti precedenti. Naturalmente, il personale principale dovrebbe essere rappresentato da specialisti nel campo del diritto amministrativo e costituzionale.

I compiti principali di questo organismo:

· analisi del sistema della pubblica amministrazione e della pubblica amministrazione, valutazione dell'efficacia di tutti gli organi governativi dal punto di vista del rispetto degli interessi a lungo termine dello Stato e della società;

· sviluppo e coordinamento di programmi e progetti per razionalizzare, ridurre i costi e ottimizzare le attività di gestione dello Stato;

· contabilità, selezione, valutazione, sviluppo, collocamento e motivazione del personale degli enti pubblici, in primis i dipendenti pubblici;

· sviluppo e attuazione di programmi anticorruzione, programmi volti a migliorare l'immagine degli organi governativi agli occhi della popolazione, ecc.

Ecco come è organizzato, ad esempio, il Dipartimento per la gestione del servizio civile statale della regione di Rostov. Il dipartimento è un ente statale permanente della regione di Rostov. Un ente statale è una persona giuridica, ha un sigillo e ha indipendenza organizzativa e funzionale.

Obiettivi del Dipartimento:

a) coordinamento delle attività degli enti governativi della regione di Rostov. sull'organizzazione del servizio civile (iscrizione, riserva, passaggio all'albo, formazione, ecc.);

b) attuazione del controllo non dipartimentale sulla conformità negli enti governativi della regione di Rostov. legislazione sul servizio civile.

La specificità dell'agenzia che proponiamo, in particolare, risiede nella combinazione di funzioni scientifico-analitiche, esecutive e normative con un livello di autorità relativamente elevato. È preferibile definire lo status di tale organismo ad un livello superiore rispetto a quello di un normale organo esecutivo, magari a livello della Camera di controllo e contabilità della Repubblica di Bielorussia. Solo allora potrà ottenere gli importantissimi poteri di un organo analitico ed esecutivo, nonché la necessaria indipendenza da esso