Moderne problemer med offentlig administrasjon i den russiske føderasjonen. Offentlig administrasjon: problemer og nye tilnærminger til å løse dem. Styringskrise

Prinsippene listet opp ovenfor bør bidra til at det i det offentlige forvaltningssystemet dannes kvaliteter som på den ene siden gjør det mulig å sikre gjennomføringen av viljen til flertallet av innbyggerne som uttrykte støtte til en bestemt politisk kurs under valget, og på den andre, å ta hensyn til hele komplekset av objektive omstendigheter når du velger den optimale løsningen for en bestemt situasjon. Oppnåelsen av en slik ideell modell for offentlig forvaltning er imidlertid hindret av en rekke forhold som deformerer dens grunnleggende prinsipper.

Det er mulig å identifisere flere problemområder i forvaltningssystemet, der det genereres prosesser som reduserer effektiviteten og effektiviteten. Det første problemområdet oppstår der samspillet mellom staten og dens tjenestemenn og interessegrupper skjer. I kap. 10 ble det bemerket at det i det moderne samfunnet vokser frem et system for representasjon av interesser som lar ulike sosiale grupper ikke bare artikulere sine interesser, men også delta i diskusjonen om spørsmål som blir gjenstand for statlig politikk.

Generelt gjør systemet med representasjon av interesser i et demokrati det mulig å skape pålitelige kommunikasjonskanaler mellom staten og sivilsamfunnets strukturer. Imidlertid er det en rekke omstendigheter som deformerer systemet for representasjon av interesser, transformerer det fra et system som overfører preferansene til flertallet til statlige strukturer, til et system der statlige tjenestemenn bare hører meningene til visse grupper, og ikke det. mye tallrik, men aktiv, organisert, samlet og med betydelige ressurser, først og fremst økonomiske.

Den mest alvorlige faktoren som forvrenger det virkelige bildet av interesser representert i samfunnet er lobbyvirksomhet.

Lobbyvirksomhet er en aktivitet som utføres etter ordre fra visse organisasjoner eller grupper og består i å legge press på myndighetspersoner for at de skal ta beslutninger til fordel for kundene.

Lobbyvirksomhet, selv om vi ikke snakker om direkte bestikkelser av tjenestemenn, krever betydelige økonomiske ressurser som brukes til å overtale regjeringens beslutningstakere, gjennomføre informasjonskampanjer, etablere kontakter og danne en offentlig mening om spørsmål som er av interesse for lobbyisten. Derfor tyres lobbyteknologier vanligvis til av interessegrupper med store pengebeløp, først og fremst finansielle og industrielle grupper.

Selskaper som tyr til lobbyvirksomhet for å presse sine egne interesser, kan i stor grad påvirke utviklingen av regjeringens politikk. De kan presse gjennom beslutninger innen finans-, skatte- og miljøpolitikk som ikke vil møte preferansene til flertallet eller de nasjonale interessene til landet som helhet. For eksempel kan de aktive aktivitetene til den militærindustrielle lobbyen føre til omfordeling av midler i statsbudsjettet til skade for utgiftsposter til politikk innen utdanning og vitenskap.

Dermed fører de ulike mulighetene for interessegrupper til å påvirke regjeringens beslutningstakere, og viktigst av alt, bruken av lobbyteknologier, til at offentlig politikk slutter å møte forventningene til flertallet av innbyggerne.

Det andre problemområdet er knyttet til funksjonen til embetsinstitusjonen, der det er en spesiell gruppe tjenestemenn som er direkte involvert i utvikling og gjennomføring av myndighetsvedtak, men som samtidig har egne rekrutteringskanaler, som er ikke-offentlige. I et demokratisk samfunn får seniorledere i det offentlige forvaltningssystemet sine stillinger som følge av å vinne valg og er derfor mer avhengige av velgernes meninger, noe som gir dem en vilje til å svare på befolkningens behov og krav. Flertallet av tjenestemenn er imidlertid ikke avhengig av velgernes vilje og fokuserer sin virksomhet på sin egen forståelse av offentlige interesser, som kan avvike fra innbyggernes reelle forventninger. Som et resultat møter politikere som kommer til makten som et resultat av å vinne valg uunngåelig det byråkratiske apparatets klissete, når foreslåtte initiativer dempes av byråkratisk treghet, beslutninger tas sakte og det er ikke mulig å finne et raskt svar på problemet som har oppstått. Som hovedinformasjonskilde for politikere kontrollerer tjenestemenn informasjonsstrømmene og påvirker dermed politiske beslutninger.

Årsakene til ineffektiviteten til statsbyråkratiet, som vist av den amerikanske økonomen U. Niskanen, ligger også i den spesifikke motivasjonen til myndighetspersoner som streber etter å maksimere budsjettet til organisasjonen eller institusjonen der de jobber. Det spiller ingen rolle om de styres av de beste intensjoner (for eksempel kan ansatte i Helsedepartementet gå inn for økte utgifter til folkehelse) eller gruppeinteresser. Uansett, med økningen i budsjettmidler som de kan administrere, har byråkratiet mer arbeid, karriereutsiktene forbedres og mulighetene for å gi patronat øker, inkludert gjennom omfordeling av midler, som brukes av tjenestemenn til å øke sin egen autoritet, og ofte personlig berikelse. I et forsøk på å få maksimale midler fra statsbudsjettet, gjør hver avdeling store anstrengelser for å overbevise offentligheten om viktigheten av nettopp den statlige politikken som lover visse fordeler for det administrative apparatet.

Dermed er de objektive betingelsene for funksjonen til statsbyråkratiet som en spesiell sosial gruppe slik at den, som deltar i prosessen med å utvikle, vedta og implementere statlig politikk, introduserer sine gruppeideer i denne prosessen, og forvrider derved prinsippene for offentlig administrasjon. . Den vridende effekten blir sterkere jo mer byråkratiet er mottakelig for korrupsjon og viser en klar tendens til å underslå offentlige midler. Korrupsjon er hovedårsaken til å velge suboptimale alternativer for å løse offentlige problemer.

Det tredje problemområdet i det offentlige forvaltningssystemet er intrastatlige relasjoner mellom departementer og departementer. Staten, etter å ha påtatt seg ansvaret for utviklingen av offentlig politikk, er tvunget, ettersom samfunnet og sosiale krav blir mer komplekse, til å opprette institusjoner og avdelinger som spesialiserer seg på forvaltning av ulike aspekter av det offentlige liv. En slik differensiering førte imidlertid til fremveksten av et tungvint statsapparat med problemer som var uunngåelige for en så stor maskin. Vi snakker for det første om konkurranse mellom avdelinger om statsbudsjettmidler; for det andre om en slags autarki, når den ene avdelingen ikke vet hva den andre driver med; for det tredje om vanskelighetene med å koordinere handlinger når man løser et felles problem; for det fjerde om forsøk på å skyve ansvar over på hverandre.

Den komplekse strukturen til den moderne staten fører til fremveksten av mange beslutningssentre. En slik uoverensstemmelse kan ikke annet enn å gi opphav til sammenstøt mellom avdelinger, administrative og territorielle tilnærminger, og skaper motstridende grunnlag i prosessen med å koordinere preferanser angående utsiktene for utviklingen av individuelle sfærer for sosial utvikling.

Fremveksten av et fjerde problemområde i mekanismen for å utvikle og implementere statlig politikk er assosiert med logikken til statsmakt, som lar individer som okkuperer visse posisjoner i det statlige hierarkiet motta ytterligere fordeler i tillegg til inntekten som tilsvarer deres arbeid. Faktisk snakker vi om muligheten som dukker opp i statsmaktsystemet for å hente ut leieinntekter fra politiske og offentlige verv. Slike inntekter inkluderer ikke bare tilleggsmidler og materielle fordeler som en tjenestemann kan motta ved å bruke sin offisielle stilling, men også immaterielle fordeler - som tilfredsstiller behovet for prestisje, respekt, makt over andre mennesker, etc.

Hvis jakten på politisk leie, spesielt i dets materielle termer, blir hovedmotivet for en politikers eller myndighetspersons virksomhet, så er det stor sannsynlighet for at han, med fokus på leieinntekter, vil bevege seg lenger og lenger bort fra prinsippene av offentlig administrasjon. Opprettelsen av eksepsjonelle fordeler (privilegier) for myndighetspersoner krever en tilsvarende omfordeling av ressurser, og følgelig en reduksjon i midlene som er nødvendige for å løse sosialt betydelige problemer.

De listede feilene i offentlig forvaltning er forårsaket av objektive faktorer som ligger i selve statsmaktens natur. De manifesterer seg sterkest i totalitære regimer, der folk fratas muligheten til å ha reell innflytelse på beslutningsprosesser, og byråkratiet, ved å bruke sin dominerende posisjon i statsmaktsystemet, styrer samfunnet basert på sin egen visjon om utsiktene for utviklingen. Men selv i representative demokratier kan ikke staten fullt ut forhindre tap av effektivitet og effektivitet i offentlig forvaltning.

Det foregående betyr ikke at det ikke gjøres innsats for å optimalisere offentlig forvaltning - dette gjenspeiles særlig i jakten på nye modeller for offentlig forvaltning.

Når du skrev dette avsnittet, ble materialer brukt fra kapittelet "Økonomiske grunnlag for den politiske mekanismen i offentlig sektor" utarbeidet av forfatteren i læreboken "Economics of the Public Sector" (redigert av P. V. Savchenko, I. A. Pogosov, E. N. Zhiltsov. M. .: IPFRA -M, 2009).
Niskanen W. Byråkrati og offentlig økonomi. Aldershot (Hants, England); Brookfield (Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.

KL. Pashkovsky*

AKTUELLE PROBLEMER MED EFFEKTIVITET AV OFFENTLIG ADMINISTRASJON I MODERNE RUSSLAND

Artikkelen undersøker hovedproblemene med effektiviteten til den sentrale utøvende makten i det moderne Russland. Forutsetningene for utilstrekkelig organisering av systemet, så vel som hovedproblemene som står overfor på dette stadiet av den administrative reformen, analyseres. I tillegg vurderes mulige utsikter for reform og effektivisering av offentlig administrasjon i Russland. Det konkluderes med at den største effekten av forvaltningsreformen kun kan oppnås innenfor rammen av en storstilt omorganisering av hele det politiske systemet.

Stikkord: offentlig administrasjon, administrativ reform, "ny offentlig ledelse", politisk kultur i Russland, informasjonssamfunn.

I begynnelsen av 2008, som faktisk oppsummerer resultatene av hans åtte år med ledelse av landet, V.V. Putin sa på den årlige "store" pressekonferansen: "Når det gjelder effektiviteten til regjeringen, ja, jeg tror virkelig at strukturen som ble opprettet i de foregående fire årene ikke fungerte som planlagt av noen av våre kolleger."

Det er åpenbart at problemet med effektiviteten til offentlig administrasjon generelt og den utøvende grenen av regjeringen spesielt i Russland på nåværende stadium er ekstremt relevant. I følge mange forskere og praktiske politikere har Russland til dags dato ikke vært i stand til å bygge et system for offentlig administrasjon som er tilstrekkelig til moderne verdensrealiteter og ligner på det som er opprettet i utviklede vestlige land. Denne omstendigheten bestemmer relevansen av teoretisk vurdering av problemene med å reformere det ovennevnte systemet. Formålet med artikkelen vår er å studere effektiviteten av de funksjonelle aktivitetene til det offentlige administrasjonssystemet i Russland for tiden og å analysere mulige utsikter for administrativ reform i sammenheng med å øke forvaltningseffektiviteten. For å gjøre dette vil moderne prinsipper for administrativ reform bli vurdert, så vel som faktorer som påvirker effektiviteten til regjeringen i Russland.

På 70-tallet av 1900-tallet gikk det gamle, hierarkiske forvaltningssystemet inn i en patologisk krise. Dette skjedde av både økonomiske og politiske årsaker. På den ene siden velferdsstatens kostbare natur, det raskt voksende volumet av offentlig sektor, samt fremveksten av konkurranse fra privat sektor, som begynte å tilby tjenester innen

Pashkovsky Evgeniy Alexandrovich ( [e-postbeskyttet]), Institutt for statsvitenskap, Russian State Pedagogical University. A.I. Herzen, 194017, Russland, St. Petersburg, Universitetskaya vollen, 7-9.

trygd, utdanning og andre. På den annen side stupte stivt sentraliserte og klønete byråkratiske institusjoner, overmette av tjenestemenn, ikke bare selv ut i krise, men sluttet også å takle nye oppgaver.

Løsningen på alle problemer ble funnet i den systemiske reformen av offentlige forvaltningsapparater og deres overgang til å fungere etter markedsprinsipper etter modellen «new public management». Spesielt omfattet systemet overføring av deler av statlige funksjoner til privat sektor, innføring av økonomiske insentiver for virksomheten til ledere basert på deres resultater, en reduksjon i det totale antallet av det byråkratiske apparatet, og mye mer. Lignende reformer på 1970-1990-tallet ble gjennomført med ganske høy grad av suksess i nesten alle utviklede vestlige land. Dermed har det skjedd en overgang fra offentlig forvaltning til offentlig ledelse, som generelt er preget av to hovedpunkter: å øke uavhengigheten til de nedre etasjene i hierarkiske statlige organisasjoner og å flytte vekt fra selve konstruksjonen av organisasjonen til dens forhold til miljøet. .

I Russland ble behovet for slike reformer diskutert, av åpenbare grunner, litt senere. I 1993 ble Grunnloven vedtatt, og det ble brukt en del tid på å tilpasse dens enkleste grunnleggende prinsipper i praksis, samt bringe den politiske situasjonen i en stabil tilstand. Allerede i 1997 dukket det første konseptet med administrativ reform opp. Det skal bemerkes at selv om problemene som eksisterer i det russiske offentlige administrasjonssystemet generelt ligner de i vestlige land på 1970-tallet, er det mange nyanser knyttet til den politiske kulturen i Russland. For å forstå dem må du gå litt dypere inn i historien.

Det er mulig å snakke om en viss prototype av administrative reformer i Russland bare fra Peter den stores tid, da en uavhengig administrativ funksjon av ledelsen begynte å skille seg ut i staten. En integrert del av disse transformasjonene var ikke bare etableringen av det russiske imperiet og den høyeste keiserlige posten i staten, men også opprettelsen av nye europeiske institusjoner og rettsakter. Særlig ble det innført et kollegialt departementssystem. Kollegialitetsprinsippet, det vil si diskusjon "nedenfra og opp," skulle danne grunnlaget for arbeidet til senatet opprettet i 1711 - prototypen på et moderne representativt maktorgan, som ikke var bemannet etter lokalismens prinsipper. , men i henhold til den reelle kompetansen til kandidaten.

Men til tross for overføringen av vesteuropeiske institusjoner, i Russland, på grunn av tradisjonene til føydal politisk kultur (svake horisontale bånd, paternalistisk mentalitet i samfunnet, etc.), i fravær av lokalt selvstyre og tradisjoner for respekt for loven, styringssystemet forble ukontrollert. Mangel på kontroll økte på grunn av den tradisjonelle uadskilleligheten mellom administrativ makt og dømmende makt, samt makt og eiendom. Hvis det i landene i Vest-Europa gradvis dukket opp et ønske om å begrense statsmakten fra de fremvoksende institusjonene i sivilsamfunnet, så vedvarte trendene i Russland mot ytterligere styrking av den autokratiske staten og fraværet av sivilsamfunnet. Mange prinsipper skrevet ned på papir ble rett og slett ikke overholdt faktisk, og så ble den gamle ordenen legitimert og motreformer fant sted. Det er nok å si at da det kollegiale systemet i 1802 ble erstattet av et system av departementer,

Det ble innført en ordre hvor prinsippet om kollegialitet ble erstattet av prinsippet om enhet av kommando.

Det er åpenbart at en lignende type forhold mellom stat og samfunn fant sted under sovjettiden, da alle administrative endringer utelukkende var rettet mot å styrke statens rolle. Med Sovjetunionens sammenbrudd ble et nytt styresett etablert, raskt bygget og nedfelt i grunnloven fra 1993. Det var en ekstremt forvirrende konglomerasjon av organer og institusjoner, som ofte konkurrerte med hverandre, og ikke helt klart forsto funksjonene deres. Den utøvende makten ble tvunget til å engasjere seg i målrettet regulering av sosioøkonomiske prosesser i stedet for å direkte administrere staten.

Vi kan trekke en generell konklusjon at i Russland, på dannelsesstadiet av det nye administrative apparatet, selv om det ikke var noen sivilisert konkurranse med privat sektor i levering av offentlige tjenester, oppsto andre, mye større problemer: ekstrem byråkratisering og hierarkisering av statsapparatet i fravær av et generelt system, forverret av tradisjonene til politisk kultur og den økte rollen til den menneskelige faktoren; vekt på spesifikke individer og deres forbindelser, snarere enn på funksjonene de må utføre i henhold til deres posisjon; som en konsekvens - et enormt omfang av korrupsjon. Ved utnevnelse av regjeringsstillinger ble det ofte tatt hensyn til ikke så mye tjenestemannens kompetanse som hans forbindelser med visse grupper av mennesker. Det er klart at kvaliteten på offentlige tjenester i et slikt system også etterlot mye å være ønsket.

Dermed trengte Russland en administrativ reform som var basert på prinsippene om "new public management", men justert for de ovennevnte faktorene og tradisjonene i politisk kultur. Det begynte i 2004, da V.V. Putin signerte dekret nr. 314 "Om systemet og strukturen til føderale utøvende organer." I henhold til dette dekretet ble alle sentrale utøvende myndigheter delt inn i tre deler - føderale departementer, tjenester og byråer. Departementene skulle være spesifikt ansvarlige for politikkutforming og bestå av et ekstremt lite antall høytstående embetsmenn, «kreative hjerner». Tjenester og byråer ble tenkt som uavhengige og flere organer, ansvarlige: førstnevnte for gjennomføringen av politikk, og sistnevnte for kontroll over gjennomføringen. Det ble antatt at tjenester og byråer ville være uavhengige av departementer, og sistnevnte ville ikke påvirke dem på noen måte: angi spesielt hvordan budsjettet skal fordeles og hvor nødvendig det er å kontrollere arbeidet til ethvert organ. Det var også forventet at byråene gradvis ville gå over til resultatbasert budsjettering.

Det har imidlertid oppstått noen problemer med å implementere dette konseptet i praksis. Spesielt var lignende byråer og tjenester underlagt departementene, noe som umiddelbart truet sistnevntes uavhengighet. I tillegg oppnådde byråene aldri selvforsyning som opprinnelig planlagt. Som en av utviklerne av reformen, Y. Kuzminov, skriver, "de forble små departementer "for budsjettfordeling." Seniordepartementer og underdepartementer dukket opp, underlagt dem, og gitt at de yngre hadde alle pengene, ønsket seniordepartementene å overta alle vedtak. Dette resulterte i langvarige byråkratiske kriger ..." Om det faktum at «ministrene begynte å trekke det administrative teppet over seg», sier V.V. Putin uttalte gjentatte ganger, men situasjonen endret seg praktisk talt ikke før i 2009.

Før den nye presidenten D.A. Medvedev ble umiddelbart møtt med oppgaven med å omstrukturere systemet igjen og eliminere dets mangler. Imidlertid har dette problemet til og med sluttet å bli nevnt i de offisielle talene til statsoverhodet. Det kan ikke sies at reformen er suspendert. Den ble videreført, men i helt andre aspekter – de som tradisjonelt anses som sekundære. Små reduksjoner i det totale antallet byråkrater ble gjennomført, samt handlinger rettet mot å skape et informasjonssamfunn i dets politiske aspekt: øke åpenheten i utøvende myndigheters virksomhet og opprette en "elektronisk regjering". Begrepet i sin videste forstand refererer til bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologier som et verktøy for å oppnå bedre styring. Først og fremst refererer dette til levering av offentlige tjenester ved bruk av moderne teknologi. Dannelsen av "elektronisk regjering" er en viktig komponent i moderne administrative reformer, men den kan bare være effektiv hvis hoveddelen av reformen – optimalisering av strukturen og funksjonene til den utøvende grenen – fungerer. Siden 2009 har imidlertid dette området blitt den eneste retningen for administrativ reform. Vi snakker først og fremst om åpningen på slutten av 2009 av en enkelt portal for tilgang til offentlige tjenester http://gosuslugi.ru, som ligner på britiske UK Online og amerikanske Firstgov.gov.

Imidlertid er det fortsatt mange problemer i denne retningen. På grunn av de allerede nevnte tradisjonene for politisk kultur, samt svakheten i infrastrukturen, er disse innovasjonene fortsatt svært dårlig akseptert av både samfunnet og byråkrater. Som bemerket av president D.A. Medvedev i sin tale til den føderale forsamlingen i november 2010 har folk klager på hvordan dette systemet fungerer. Vi må forbedre det ytterligere.

Det har således vært klare forskjeller i innholdet i administrativ reform på Putin- og Medvedev-stadiene. Hvis det i det første tilfellet ble gjort forsøk på systemiske reformer, som endte ganske mislykket, ble systemreformen i det andre suspendert og det ble lagt vekt på dannelsen av et informasjonssamfunn, hvis suksess også er svært tvetydig. Hvis vi antar at disse handlingene er midlertidige og bare er en del av bildet av D.A. Medvedva som en uavhengig politisk skikkelse med posisjoneringen av sine forskjeller fra V.V. Putin om alle grunnleggende spørsmål, så etter valget av V.V. Putin i 2012 som Russlands president kan forventes å vende tilbake til den systemiske karakteren av administrative reformer.

Men også her oppstår det en viss tvil. For det første viste systemet sin utilstrekkelighet mye raskere enn i 2008. Samtidig, ingen globale tiltak for å korrigere det V.V. Putin påtok seg ikke dette. For det andre kan det antas at dagens system som helhet passer for flertallet av representanter for maktvertikalen og selve det byråkratiske apparatet. For eksempel, tilbake i 2008, sjefen for presidentadministrasjonen og lederen av kommisjonen for administrativ reform S.E. Naryshkin sa at kun målrettede justeringer vil fortsette i det administrative styringssystemet, og ingen radikale endringer bør forventes. Han uttrykte også ideen om at "koblingen departement-byrå ikke alltid fungerer bra," så "justeringer er mulig i form av sammenslåing av etater med departementer." Det vil si at vi faktisk ikke bare snakker om mangelen på ytterligere reformer, men om tendenser til å gå tilbake til det gamle systemet.

Hvis vi tar i betraktning det ovennevnte, hvis vi snakker om mulige utsikter for reform, er det hensiktsmessig å anta at eventuelle globale endringer her bare er mulig i tilfelle en grundig reform av hele det politiske systemet og fremveksten av politisk konkurranse, behovet for som har blitt åpenlyst uttalt mer enn én gang av D.A. Medvedev. Men løsningen på dette spørsmålet avhenger i stor grad av den politiske situasjonen.

Hvis vi hovedsakelig snakker om den "tekniske" siden av saken, kan vi trekke en konklusjon om hvilke spesifikke endringer som er nødvendige for øyeblikket. Før du implementerer den "nye offentlige styringsmodellen" i Russland, under hensyntagen til tradisjonene for politisk kultur beskrevet ovenfor, er det nødvendig å generelt endre ideologien for organisering av offentlig tjeneste og ledelse. I hovedsak må vi gå fra ideen om å tjene samfunnet til ideen om å levere tjenester for det, fra ideen om hierarkiets dominans til ideen om offentlig administrasjon som et marked der du har å hele tiden bevise den høye forbrukerverdien og kostnadseffektiviteten til det du gjør. Dette krever en revisjon av konseptet med opplæring av tjenestemenn i høyere utdanningsinstitusjoner, innføring av permanent sertifisering av ansatte og gradvis fjerning fra apparatet av erfarne tjenestemenn som ikke kan tilpasse seg det nye systemet.

Det er også behov for en global revisjon av hele systemet for å yte offentlige tjenester for best mulig å møte behovene til deres mottakere og overføre muligheten til å yte de fleste tjenester til privat sektor. Da vil det være mulig å fastslå hvilke tjenester som ikke mottas i tilstrekkelig skala av alle innbyggere, og hvilke som tvert imot ikke finner sine mottakere. Det vil være mulig å bestemme den økonomiske effektiviteten til tjenester. Og først på dette stadiet kan vi begynne administrativ reform i sin snevre betydning, det vil si maktfordelingen mellom utøvende myndigheter som er forskjellige i sine spesifikke detaljer - politikkutforming, gjennomføring og overvåking. Som et resultat bør det dukke opp et klart bilde som gjør at enhver tjenestemann, fra de minste funksjonærene til ledere på toppnivå, kan forstå hvor kreftene hans begynner og slutter.

Så, for å øke effektiviteten til offentlig administrasjon, trenger Russland for tiden en ny runde med store administrative reformer, inkludert reduksjon av byråkratiet, forbedring av kvaliteten på offentlige tjenester, overgangen til et "informasjonssamfunn" og et nytt revisjon av strukturen og funksjonaliteten til sentrale utøvende myndigheter.

Det er imidlertid åpenbart at hvis reformen ikke settes i gang med de forberedende tiltakene som er skissert ovenfor, vil reformen ikke løse problemet med korrupsjon og den menneskelige faktoren, som faktisk har skjedd i Russland de siste årene. Det som trengs her er utviklingen av hele ledelsesmodellen fra dominans av uformelle praksiser til mer regulerte aktiviteter. Og først da vil forvaltningsreformen kunne føre til en betydelig effektivisering av offentlig forvaltning og kvaliteten på offentlige tjenester, som blant annet skal bidra til å redusere korrupsjon på alle forvaltningsnivåer.

Bibliografi

1. Årlig stor pressekonferanse ved V.V. Putin. 2008. URL: http:// www.polit.westsib.ru/text/read/2577.

2. Miletsky V.P. Russisk modernisering: forutsetninger og utsikter for utviklingen av den sosiale staten. St. Petersburg, 1997.

3. Volkova A.V. Politisk kultur og administrative og politiske reformer i Russland: abstrakt. dis. ...cand. sociol. Sci. St. Petersburg, 2000.

4. Blindveier og utsikter for administrativ reform // Nezavisimaya Gazeta. 04.07.2006. nr. 70(3750).

5. Årlig tale til den russiske føderasjonens president til den føderale forsamlingen. 2008 // Russisk avis. En uke. 06.11.2008. nr. 4787.

6. Smorgunov L.V. Elektronisk regjering i sammenheng med moderne administrative reformer i Vesten // Informasjonssamfunnets teknologier - Internett og moderne samfunn: forhandlinger fra VI All-Russian. utg. konf. St. Petersburg, 3.-6. november 2003. St. Petersburg: Publishing House of the Philological Faculty of St. Petersburg State University, 2003. S. 133-135.

7. Årlig tale til den russiske føderasjonens president til den føderale forsamlingen. 2010 // Russisk avis. 2010. nr. 47.

8. Foreløpig er jeg partipolitisk. Visestatsminister S.E. Naryshkin - om russisk tilstedeværelse på Spitsbergen, administrativ reform og partistyre // Rossiyskaya Gazeta. 17.10.2007. nr. 4493.

9. Materialer fra den offisielle bloggen til presidenten i Den russiske føderasjonen D.A. Medvedev. URL: http://kremlin.ru/news/9599 23.11.2010.

10. Knyaginin V.A. Fra den "administrative" staten til "markedet" en // Russian Expert Review. 2006. Nr. 5.

E.A. Pashkovskiy*

FAKTISKE PROBLEMER MED EFFEKTIVITET AV STATSADMINISTRERING I MODERNE RUSSLAND

Artikkelen tar for seg grunnleggende problemer med effektiviteten til sentral utøvende makt i det moderne Russland. Forfatteren undersøker en forutsetning for utilstrekkelig organisering av systemet, så vel som hovedproblemene oppstår på dette stadiet av administrativ reform; mulige utsikter for denne reformen og forbedring av statsadministrasjonen i Russland analyseres også. Forfatteren konkluderer med at statsforvaltningsreformen kun kan oppnå størst effekt innenfor en større omorganisering av det politiske systemet.

Stikkord: styring, administrativ reform, "ny offentlig ledelse", den politiske kulturen i Russland, informasjonssamfunnet.

* Pashkovskiy Evgeniy Alexandrovich ( [e-postbeskyttet]), avdelingen. i statsvitenskap, Herzen State Pedagogical University of Russia, St. Petersburg, 194017, Russland.

Kjennetegn på offentlige forvaltningsproblemer

Ved karakterisering av offentlig forvaltning kan man ikke unngå å være spesielt oppmerksom på den eksepsjonelle bredden og omfanget av den type virksomhet som vurderes. Individuelle manifestasjoner av statlig regulering finnes i nesten alle sfærer av det offentlige liv. Dette er spesielt knyttet til heterogeniteten i definisjonene av offentlig administrasjon foreslått av innenlandske forskere av rettsvitenskap.

En av de mest optimale måtene å vurdere kategorien offentlig forvaltning på ser derfor ut til å være avsløringen av den gjennom følgende definisjon.

Definisjon 1

Offentlig forvaltning er statlig innflytelse på sfærer av det offentlige liv, som har tegn på organisering, regulering, kontroll og bruk av makten til statlig tvang, hvis formål er å effektivisere, bevare eller endre eksisterende prosesser i samfunnet.

Nøkkelaspektet ved den foreslåtte definisjonen og institusjonen for offentlig administrasjon som helhet er sosialiteten til den kategorien som vurderes, det vil si behovet for å prioritere offentlige forventninger og behov i prosessen med offentlig administrasjon, under hensyntagen til de reelle livssituasjon for mennesker osv.

Merknad 1

I tillegg til problemer av teoretisk karakter, avslører forskning ved Institutt for offentlig administrasjon, inkludert i Den russiske føderasjonen, en rekke mangler i anvendt innhold

Typer offentlig administrasjonsproblemer i Den russiske føderasjonen

Hovedgruppen av problemer med moderne offentlig administrasjon i Den russiske føderasjonen er av organisatorisk karakter; en analyse av praktiske aktiviteter i det aktuelle området lar oss identifisere følgende av dem:

Ufullkommenhet i eksisterende kilder til juridisk regulering av aktiviteter innen offentlig administrasjon, spesielt innen myndighetssfæren til spesifikke tjenestemenn, prosedyren og funksjonene til interdepartemental interaksjon, samt samhandling mellom myndigheter og innbyggere.
Bevaring av styringsmetoder som har blitt utdaterte i forrige århundre i en kommando-administrativ økonomi. I sin tur kan moderne problemer innen offentlig forvaltning ofte ikke løses med slike utdaterte metoder.
Tilstedeværelsen av kontroversielle spørsmål om fordeling av jurisdiksjon og makt mellom sentrale myndighetsorganer og lokale myndighetsorganer, på nivå med konstituerende enheter i Den russiske føderasjonen og kommuner. Denne situasjonen har en rekke negative konsekvenser, som til syvende og sist påvirker innbyggernes og samfunnets interesser, siden myndighetene har mulighet til å unndra seg ansvar for sine handlinger ved å skyve skylden for mangler i sin virksomhet til myndigheter på andre nivåer.
Utilstrekkelig utdanningsnivå og kvalifikasjoner for tjenestemenn. Denne situasjonen oppstår først og fremst på grunn av det faktum at en stor prosentandel av embetsmenn ikke har høykvalitets profesjonsutdanning i sin stillingsprofil, selv om det åpenbart er grad av betydning, ansvar og andre krav til embetsverket krever høy grad av profesjonalitet hos offentlige tjenestemenn
Korrupsjon, som er mest generelt definert som misbruk av regjeringsmakt med det formål å oppnå personlig vinning. I vårt land, blant myndighetspersoner og tjenestemenn, har dette fenomenet blitt nesten utbredt. Denne situasjonen er selvfølgelig ikke normal for sosial utvikling, og det utvikles derfor anti-korrupsjonsprogrammer på statlig nivå, der det i tillegg til å stramme inn eksisterende straffer, for korrupsjonsforbrytelser, foreslås en rekke forebyggende tiltak rettet mot å endre offentlighetens holdning til korrupsjon ved å skape en atmosfære av avvisning av korrupsjon i alle dens manifestasjoner og skape forhold som forhindrer det.

Notat 2

Resultatet av slike aktiviteter bør på sikt være å styrke befolkningens tillit til statens myndighetsstrukturer.

Men i tillegg til problemer av organisatorisk karakter, er det i offentlig forvaltning til dels de ovennevnte mangler av psykologisk karakter knyttet til tap av tillit og gjensidig forståelse mellom innbyggere og offentlige etater, utilstrekkelig ærlighet og åpenhet i offentlige tjenestemenns aktiviteter mv.

Kjennetegn på offentlige forvaltningsproblemer

En av de mest optimale måtene å vurdere kategorien offentlig forvaltning på ser derfor ut til å være avsløringen av den gjennom følgende definisjon.

Definisjon 1

Merknad 1

I tillegg til problemer av teoretisk karakter, avslører forskning ved Institutt for offentlig administrasjon, inkludert i Den russiske føderasjonen, en rekke mangler i anvendt innhold

Typer offentlig administrasjonsproblemer i Den russiske føderasjonen

Ufullkommenhet i eksisterende kilder til juridisk regulering av aktiviteter innen offentlig administrasjon, spesielt innen myndighetssfæren til spesifikke tjenestemenn, prosedyren og funksjonene til interdepartemental interaksjon, samt samhandling mellom myndigheter og innbyggere.
Bevaring av styringsmetoder som har blitt utdaterte i forrige århundre i en kommando-administrativ økonomi. I sin tur kan moderne problemer innen offentlig forvaltning ofte ikke løses med slike utdaterte metoder.
Tilstedeværelsen av kontroversielle spørsmål om fordeling av jurisdiksjon og makt mellom sentrale myndighetsorganer og lokale myndighetsorganer, på nivå med konstituerende enheter i Den russiske føderasjonen og kommuner. Denne situasjonen har en rekke negative konsekvenser, som til syvende og sist påvirker innbyggernes og samfunnets interesser, siden myndighetene har mulighet til å unndra seg ansvar for sine handlinger ved å skyve skylden for mangler i sin virksomhet til myndigheter på andre nivåer.
Utilstrekkelig utdanningsnivå og kvalifikasjoner for tjenestemenn. Denne situasjonen oppstår først og fremst på grunn av det faktum at en stor prosentandel av embetsmenn ikke har høykvalitets profesjonsutdanning i sin stillingsprofil, selv om det åpenbart er grad av betydning, ansvar og andre krav til embetsverket krever høy grad av profesjonalitet hos offentlige tjenestemenn
Korrupsjon, som er mest generelt definert som misbruk av regjeringsmakt med det formål å oppnå personlig vinning. I vårt land, blant myndighetspersoner og tjenestemenn, har dette fenomenet blitt nesten utbredt. Denne situasjonen er selvfølgelig ikke normal for sosial utvikling, og det utvikles derfor anti-korrupsjonsprogrammer på statlig nivå, der det i tillegg til å stramme inn eksisterende straffer, for korrupsjonsforbrytelser, foreslås en rekke forebyggende tiltak rettet mot å endre offentlighetens holdning til korrupsjon ved å skape en atmosfære av avvisning av korrupsjon i alle dens manifestasjoner og skape forhold som forhindrer det.

Notat 2

Resultatet av slike aktiviteter bør på sikt være å styrke befolkningens tillit til statens myndighetsstrukturer.

Den offentlige opinionen som nylig har utviklet seg rundt staten og dens institusjoner er svært motstridende. Men uavhengig av om samfunnet støtter styrkingen av maktvertikalen eller er indignert over de siste faktaene om korrupsjon i statsapparatet, forblir dets holdning til det offentlige forvaltningssystemet uendret som et visst fenomen som oppstår og lever etter viljen til statsapparatet. politisk elite eller sosiale grupper. Det som dessverre ofte blir oversett er at statlige institusjoner utvikler seg etter sin egen logikk, innenfor rammen av objektive lover, og på grunn av dette kan og bør de være gjenstand for vitenskapelig analyse, også fra forvaltningsteoriens ståsted.

En vitenskapelig, objektiv analyse av virksomheten til statsapparatet og dets effektivitet er ekstremt viktig for landet vårt. Imidlertid kolliderer det åpenbare behovet for utstrakt bruk av moderne prestasjoner innen administrativ vitenskap på den ene siden med uvitenhet om dens evner (og noen ganger til og med dens eksistens!), og for det andre med det faktum at den vitenskapelige analysen av offentlig administrasjon , i prinsippet tilsvarer den politiske elitens objektive interesser, ikke alltid oppfattes tilstrekkelig av henne. Geografi og fysikk i denne forstand er mye enklere; de påvirker ikke direkte politisk makt. Desto viktigere er kravene til den politiske klassens modenhet, dens evne til nøkternt og objektivt å forstå problemene med offentlig forvaltning og måter å løse dem på. Under moderne forhold, når den politiske utviklingen av Russland styres av standardene for vestlig demokrati, bør statens tilbakevending til en aktiv rolle i samfunnets liv ikke bare bety en økning i makten, reguleringskreftene til statsapparatet, men også en tilsvarende økning i profesjonaliteten og ansvaret til både politiske ledere og byråkratiet som helhet.

For Russland er dette problemet av global og historisk karakter. For første gang i hele sin tusenårige historie reorganiseres den russiske staten under den neste uroen, ikke som en tradisjonell type monarkisk eller totalitært regime, men som et virkelig demokratisk system som oppfyller moderne internasjonale krav på dette området. I republikken Bashkortostan er denne vendingen mer kompleks, ikke bare på grunn av ganske uttalte østlige tradisjoner, men også på grunn av det faktum at demokratisering av offentlig administrasjon må utføres parallelt med utviklingen av statsskap i republikken Bashkortostan.

Den pågående forvaltningsreformen har mange ulike aspekter (sosiale, nasjonale, historiske, åndelige, økonomiske, organisatoriske, personell etc.) og et uforutsigbart sluttresultat. Det virker imidlertid grunnleggende at det på en ny måte – for Russland – utgjør problemet med statsapparatet, statsbyråkratiet som helhet. Statens plass og rolle i samfunnets liv, effektiviteten til statsmaskinen er direkte avhengig av embetsmenn. Det kan uten overdrivelse sies at de sistnevnte både er en uunnværlig betingelse og de viktigste midlene for å transformere staten, for de er den menneskelige, subjektive, avgjørende komponenten i staten som subjekt for sosial utvikling.

I Russland og i republikken Basjkortostan er det dannet en generelt ny statstjeneste. Dens viktigste trekk sammenlignet med den sovjetiske embetsverket er på den ene siden dens avhengighet av de historiske tradisjonene for russisk statskonstruksjon (en enkelt rangeringstabell, tatt i betraktning lokale og regionale spesifikke, lokale myndigheters autonomi (zemstvos) samtidig som man opprettholder statlige garantier og ytelser til kommunalt ansatte osv. .d.). På den annen side er det utbredt bruk av erfaring med organisering av offentlig forvaltning og embetsverk i vestlige land, spesielt i USA, Frankrike og Tyskland. Omfanget og dybden av transformasjonene, samt graden av bruk av utenlandsk erfaring, vil trolig ikke være dårligere enn reformene i Peter den store-tiden.

Det positive resultatet av den moderne reformen av både embetsverket og det offentlige forvaltningssystemet som helhet etterlater imidlertid mye å være ønsket. Tregheten, korrupsjonen til statsmaskinen, dens isolasjon fra innbyggernes behov og generell ineffektivitet har blitt en stabil dominerende del av opinionen de siste årene. Vårt statlige byråkrati, hvis regulatoriske rammeverk, så vel som de proklamerte prinsippene for organisering og funksjon, er helt i samsvar med moderne vestlige standarder, er noen ganger mindre effektivt enn selv under Sovjetunionens sammenbrudd. Ved første øyekast er dette uforståelig, siden de samme reformene og de tilsvarende statlige systemene som oppstår som en konsekvens gir et mer eller mindre akseptabelt styringsnivå i andre land. Hva stopper oss: mentale, essensielle, systemiske problemer («Vestlig demokrati er ikke for oss»); eller taktiske feil, udugelig implementering av en grunnleggende korrekt kurs?

Det ser ut til at begge ting skjer, men hovedsaken er en feilorganisert reform, som har pågått i landet i 15 år, men som kun har ført til mindre taktiske resultater. La oss prøve å finne ut av dette.

Et av de viktige trinnene i administrativ reform var dekret fra presidenten i den russiske føderasjonen datert 10. mars 2009 N 261, som godkjente det føderale programmet "Reform og utvikling av det offentlige tjenestesystemet i Den russiske føderasjonen (2009-2013)" Administrasjonen til presidenten for den russiske føderasjonen ble identifisert som statskunden - koordinator for programmet. Statlige myndigheter i de konstituerende enhetene i Den russiske føderasjonen (inkludert republikken Hviterussland) og lokale myndigheter, innenfor rammene av deres budsjettmidler, ble anbefalt å delta i gjennomføringen av aktivitetene fastsatt av programmet, samt å utvikle og godkjenne programmer for utvikling av den statlige siviltjenesten til de konstituerende enhetene i Den russiske føderasjonen og kommunal tjeneste. Republikken Bashkortostan vedtok et målrettet republikansk program "Utvikling av systemet for statlig offentlig tjeneste i Republikken Bashkortostan og kommunal tjeneste (2009 - 2013)." Dessverre er hovedmålene for programmet ikke realisert, for eksempel er det fortsatt ikke noe styringssystem for embetsverket. Hvorfor skjer dette?

De viktigste problemene med moderne administrativ reform. Minst tre store feilberegninger i gjennomføringen av forvaltningsreformen kan identifiseres. Den første er at denne typen kompleks, systemisk og dyp transformasjon kan kun gjennomføres på faglig grunnlag. Så for å gjennomføre en seriøs omorganisering av virksomheten hans, inviterer lederen spesialister - ledelseskonsulenter. Dette gjelder spesielt for et mye mer komplekst system for offentlig forvaltning. I Russland er det imidlertid fortsatt ingen myndighet som profesjonelt vil vurdere effektiviteten til statlige og kommunale myndigheter og forberede transformasjonen deretter. Kommisjonstilnærmingen som vi i dag praktiserer, tillater ikke at vi løser disse problemene profesjonelt og ansvarlig. Tallrike og i utgangspunktet uansvarlige kommisjoner, som ikke har et spesielt apparat, er av rådgivende karakter og møtes 4 ganger i året, viser dette ganske tydelig.

For det andre er seriøs reform av offentlig forvaltning en lang, mangefasettert og konsekvent prosess som er rett og slett umulig uten systemisk og konseptuell støtte. Så langt er alle handlinger på dette området eklektiske og dårlig koordinert. Mangelen på et systematisk og konseptuelt grunnlag for transformasjoner fører ofte bare til desorganisering av statsapparatet og til organisatorisk og personell ustabilitet i statlige strukturer. Ledelsesanalyse viser at det lenge har vært et presserende behov for et konsept og en tilsvarende strategi for å gjennomføre administrative reformer i Russland, som vil bestemme hovedretningene, prioriteringene, mekanismen og sekvensen for å forbedre systemet med utøvende organer spesielt, og hele systemet for offentlig administrasjonen som helhet, inkludert ikke bare statsmakten på regionalt nivå, men også lokale myndigheter.

Den tredje feilberegningen ligger i reformens materielle fokus. Det må tas i betraktning at reell reform av statsapparatets arbeid ikke bare kan reduseres til organisatoriske eller prosedyremessige endringer; et sett med tiltak er nødvendig for å justere statusen og aktivitetsvilkårene til en embetsmann. Meningen med reformen er opprettelsen av slike organisatoriske, økonomiske, moralske forhold, en slik bedriftskultur som objektivt ville tvinge en tjenestemann til å tjene med maksimal effektivitet, ærlig og kreativt. Bare slike tiltak kan radikalt endre holdningen til tjenestemenn til arbeidet deres, endre kvalitetskarakteristikkene til tjenestemenn, takle korrupsjon, etc. Dette er en ren ledelsesoppgave, som for øvrig ble ganske vellykket løst i Vesten og kunne implementeres her uten alvorlige problemer. Ideologene i vår forvaltningsreform, tilsynelatende på grunn av mangel på tilstrekkelig lederkompetanse, setter imidlertid i prinsippet ikke målet om transformasjon som en systemisk endring av vilkårene for en tjenestemanns virksomhet for å øke motivasjonen for effektivt arbeid.

Dessverre, utkastet til dekret fra presidenten for Den russiske føderasjonen "Om hovedretningene for utviklingen av den russiske føderasjonens statstjeneste for 2016–2018", samt utkastet "Handlingsplan for gjennomføring av hovedretningene for utviklingen av den russiske føderasjonens statlige embetsverk for 2016–2018” bekrefter dette igjen. Det er bra at det rettes mye oppmerksomhet her til introduksjonen av moderne personellstyringsteknologier i embetsverket, men denne aktiviteten støttes ikke organisatorisk på noen måte, siden kommisjonen under presidenten for den russiske føderasjonen om spørsmål om siviltjeneste og reserven av lederpersonell, som ikke har reelle muligheter for dette.

Dermed tar administrativ reform i Russland fortsatt bare sine første skritt, og resultatene er i beste fall taktiske.

Analysen må begynne med å identifisere problemer.

Oversatt fra gresk er problem oversatt som et uløst problem. Subjektivt oppfatter folk problemet som en hindring, en vanskelighet som hindrer dem i å nå sine mål. I vår forståelse Problemet med å lede en organisasjon er organisasjonens avvik fra objektiv logikk, fra naturlovene for dens utvikling, som truer dens eksistens. Dette er en slags sykdom (patologi) i organisasjonen eller dens undersystemer. Årsakene til slike problemer kan enten være objektive eller relatert til den menneskelige faktoren (feil, undervurdering osv.). Å løse et problem betyr å minimere eller eliminere organisasjonens avvik fra den objektive logikken i utviklingen.

For profesjonell analyse og problemløsning er det nødvendig problematisk diagnostikk. Det forutsetter:

· Analyse av organisasjonen og dens delsystemer, prosesser og relasjoner

· Identifikasjon av problemfelt (områder) i organisasjonen (som regel er disse organisasjonsstruktur, personell, juridiske normer, teknologier, materiell og økonomisk grunnlag, ledelse)

· Formulering av problemer, separasjon av problemer fra årsaker og symptomer

· Måle problemet, bestemme dynamikk og konsekvenser

· Rangering og systematisering av problemer, i det minste til presserende og viktige problemer

· Ta passende ledelsesbeslutninger.

Bare noen få år siden den viktigste organisatoriske problemer Vi reduserte offentlig administrasjon i det moderne Russland til følgende:

1. Autoritære metoder for ledelse. Lederånden og atmosfæren utviklet seg under betingelsene for en kommandoplanlagt økonomi - og enda tidligere - og forblir i hovedsak den samme nå. Nye organisasjonsformer samsvarer ikke med det gamle innholdet i lederforhold i statsapparatet, som er vant til å arbeide i tradisjonene til det østlige byråkratiet. Overfladisk demokratisering svekket ikke bare kostnadene ved den byråkratiske stilen, men styrket dem i en rekke tilfeller.

2. Den regulatoriske og juridiske støtten til offentlig forvaltning er fortsatt utilstrekkelig, spesielt med hensyn til myndighet, spesifikke forhold til statlige organer og forhold både seg imellom og med innbyggerne og befolkningen.

3. Den såkalte maktvertikalen i landet har ikke blitt utarbeidet, mange spørsmål om samhandling mellom føderale og republikanske (subjekter av den russiske føderasjonen) regjeringsorganer er fortsatt kontroversielle. Som alltid, i slike tilfeller, taper innbyggerne og samfunnet som helhet, og føderale og regionale (republikanske) organer får muligheten til å skylde på hverandre for sine feil og unndra seg ansvar.

4. Korrupsjon og proteksjonisme korroderer bokstavelig talt det offentlige forvaltningssystemet, noe som i dag ikke bare kommer til uttrykk i tradisjonell bestikkelse av tjenestemenn eller ved å kombinere stillinger i statlige organer med næringsvirksomhet, men også i direkte sammenslåing av deler av regjeringseliten med organisert kriminalitet . Periodiske kampanjer mot korrupsjon og overgrep i offentlig tjeneste har ennå ikke hatt seriøs suksess.

Dette emnet krever imidlertid seriøs vitenskapelig analyse; ikke alt er klart her. Ofte demoniserer opinionen rett og slett tjenestemenn, og klassifiserer dem først og uten unntak som parasitter, underslag, etc. Som vår forskning og inspeksjoner fra kontrollorganer viser, er korrupsjon i republikken Bashkortostan i klassisk forstand ubetydelig; snarere kan vi snakke om proteksjonisme, misbruk av offisiell stilling og mangel på offisiell etikk.

5. Utilstrekkelig utdanningsnivå og kvalifikasjoner for tjenestemenn. I dag er imidlertid betydningen av dette problemet relativt liten: nesten alle tjenestemenn oppfyller kvalifikasjonskriteriene når det gjelder utdanning.

6. Veksten i antall ansatte i offentlig forvaltning blir ofte trukket frem som et problem for offentlig forvaltning. Vi bør heller ikke snakke så mye om den enkle, fysiske hevelsen av statsapparatet (det har praktisk talt ikke vært noen vekst i det siste), men om den uheldige sammenhengen mellom elementer i ledelsesvertikalen, først og fremst uttrykt i mellomledelsens vekst. Det siste skjer ikke bare på regionalt og lokalt nivå, noe som delvis er begrunnet med behovet for å styrke disse forvaltningsenhetenes uavhengighet og utvide deres funksjoner; men også på nivå med sentrale og territorielle kontorer til føderale myndigheter.

Det er imidlertid ikke nødvendig å overdrive dette problemet: i Russland er det bare rundt 1 million 200 tusen ansatte i statsmakt og lokale myndigheter (unntatt ansatte i rettshåndhevelsesbyråer), inkludert mer enn 26 tusen i republikken Bashkortostan. I gjennomsnitt er det 8 statlige og lokale offentlige ansatte per tusen innbyggere i Russland (i republikken Hviterussland - litt mer enn 6), som er betydelig lavere enn tilsvarende europeiske indikatorer. Det er rundt 7 tusen embetsmenn i republikken Bashkortostan, som bare er 1,7 tjenestemenn per tusen innbyggere i republikken.

7. Strukturen til statlige organer er fortsatt utilstrekkelig effektiv: det er ingen konsistens, det er ingen konseptuell natur av tallrike transformasjoner, som ofte bare fører til desorganisering av statsapparatet og organisatorisk ustabilitet i regjeringsstrukturer.

8. En nedgang i prestisje av statlige organer i øynene til vanlige borgere, og omfanget av folks fremmedgjøring fra statsapparatet, ifølge noen estimater, overstiger til og med det tilsvarende nivået av mistillit registrert av eksperter i de siste årene av Sovjetunionen .

I dag trenger denne analysen seriøs justering. Autoritære metoder innen offentlig forvaltning fungerer snarere som et symptom, et ytre uttrykk for problemet, og i noen tilfeller er disse metodene ganske nødvendige og effektive. Manglende reguleringsmessig og juridisk støtte til offentlig forvaltning, spesielt med hensyn til myndighet og spesifikke statlige organer, er også generelt løst i dag, og det var bare et problem i overgangsperioden. Det samme kan sies om den såkalte maktvertikalen i landet: det vil alltid være kontroversielle spørsmål om samhandling mellom føderale og republikanske (undersåtter av den russiske føderasjonen) regjeringsorganer, men i dag er de på nivå med den vanlige normen . Nivået på erfaring, utdanning og kvalifikasjoner til embetsmenn, som allerede nevnt, samsvarer også fullt ut med moderne verdensstandarder; dessuten vokser ikke antallet, som allerede er relativt lavt, men synker.

Ja, til tross for aktiv motstand, vedvarer et høyt nivå av korrupsjon, og en negativ holdning til tjenestemenn og myndighetene generelt fra mange borgeres side vedvarer. Men i dag oppfattes dette ikke så mye som problemer som reduserer effektiviteten til offentlig administrasjon, men som den historiske treghet i den russiske mentaliteten eller som en naturlig konsekvens, symptomer på noen andre problemer.

Russland er et land med rike historiske tradisjoner, blant annet innen statsbygging. De mest bemerkelsesverdige reformene på dette området var de av Ivan the Terrible, Peter I, V.I. Lenina, I.V. Stalin. Byggingen av et nytt Russland på 90-tallet av forrige århundre var ganske sammenlignbar i skala med de ovennevnte transformasjonene.

Å oppsummere historisk erfaring omorganisering av offentlig administrasjon i vårt land, kan følgende funksjoner bemerkes:

1. Transformasjonene ble initiert av de øverste tjenestemennene i staten, og deres initiativ ble ikke alltid umiddelbart forstått og støttet av samfunnet.

2. Vellykkede (dvs. fullførte) var bare de reformene der tjenestemenns motstand mot endring ble undertrykt hardt og kompromissløst, ofte i form av undertrykkelse.

3. Som regel hadde transformasjoner ikke et seriøst vitenskapelig grunnlag og ble utført på et innfall, basert på intuisjon eller enkel sunn fornuft.

4. De nasjonalhistoriske egenskapene til det russiske samfunnet ble svært sjelden tatt i betraktning, oftere var det organisatorisk eller ideologisk lån av utenlandsk erfaring.

5. Det ble praktisk talt ikke tatt hensyn til de positive erfaringene som ble akkumulert med det tidligere offentlige forvaltningssystemet.

6. Selv langsiktige og systemiske reformer kom til en svært høy pris, som ofte førte til uro eller borgerkrig.

7. Befolkningen har aldri vært involvert verken i letingen etter måter å effektivisere statsapparatet på, eller i gjennomføringen og evalueringen av disse transformasjonene.

Dermed ser vi at historisk erfaring, «sønnen til vanskelige feil», krever at vi tar en mer seriøs, forsiktig og ansvarlig tilnærming til å karakterisere og vurdere moderne forvaltningsreformer. Russland, som en kompleks statlig enhet, krever en forsiktig og, som presidenten for den russiske føderasjonen V.V. Putin understreket, profesjonell holdning.

Så la oss se på problemene og måtene å løse dem på i landet vårt.

Nivåer og typer problemer i republikken Bashkortostan strukturelt det samme som i Russland eller i verden:

1. Problemer med Republikken Hviterussland som helhet, som et sosialt system (under den russiske føderasjonen)

2. Problemer med sosiale undersystemer i Republikken Hviterussland:

· Problemer med offentlig administrasjon

· Problemer i den sosiale sfæren

· Økonomiske problemer

· Problemer med åndelig liv

Problemene med offentlig forvaltning på dette stadiet er sentrale; uten å løse dem er det vanskelig å regne med en full og effektiv løsning på de gjenværende delsystemene. Andre problemer på enkelte stadier av samfunnsutviklingen kan også komme til syne, men de vurderes ikke innenfor rammen av denne paragrafen.

Følgende kan skilles problemområder i offentlig forvaltning i RB:

1 Ledelsesproblemer (problemer til de som administrerer det offentlige forvaltningssystemet)

2 Organisatoriske problemer ved offentlig forvaltning

3 Personalproblemer i offentlig forvaltning

4 Teknologiske problemer ved offentlig forvaltning

5 Offentlig forvaltnings juridiske problemer

6. Sosiale problemer i offentlig forvaltning

7. Logistikkproblemer

8. Økonomiske problemer

Innenfor disse problemområdene i det offentlige forvaltningssystemet er hovedproblemet på dette stadiet problemet med ineffektiv organisering av offentlig forvaltning.

1. Ledelsesproblemer. Hva er ledelsesproblemer og måter å løse dem på?

Problemformulering: Utilstrekkelig faglig og teknologisk støtte til forvaltningssystemet (først og fremst på organisasjons- og personalområdet) fra de som leder forvaltningssystemet.

Årsak: relativt lavt nivå av faglig (leder)kompetanse både på politisk nivå og på ledernivå (mellomleder).

Løsninger:

A) Politisk nivå:

Ø utføre korrekt og profesjonell problemdiagnostikk i State Medical University-systemet med deltakelse av eksperter,

Ø ta grunnleggende beslutninger om dannelsen av nødvendig ressursstøtte for forvaltningsreformen, primært ledelsesmessig og organisatorisk støtte til reformen (oppretting av et fullverdig forvaltningsorgan for forvaltningsreformen)

B) Ledernivå:

Ø skape forutsetninger og motivasjon for å øke den reelle lederkompetansen til ledelsen i statsapparatet

Når det gjelder innhold, for en profesjonell, er denne blokken med problemer enkel og løsningene er åpenbare. Dette er imidlertid beslutninger fra den høyeste regjeringsledelsen, og bare den kan ta dem. Dessverre er ekspertmiljøet og den kompetente lobbyen fortsatt for svak og forstår ikke alltid essensen og retningene til de nødvendige handlingene. I mellomtiden, uten slike vedtak, er systematisk, konsekvent og profesjonelt arbeid for å effektivisere offentlig forvaltning rett og slett umulig. I beste fall vil dette kun være engangs, usystematiske grep som bare kan føre til taktisk suksess. I verste fall er det bortkastet tid og andre ressurser i samfunnet. Innenfor offentlig forvaltning er enhver seriøs reform umulig uten den politiske viljen til den herskende klassen og lederen som står bak dem, men det er like viktig at denne lederen definerer den rette reformstrategien.

2. Organisatoriske problemer. Det er nettopp dette problemet den første lederen kan og bør løse.

Problemstilling: 1. Strukturen til statlige organer samsvarer ikke fullt ut med den funksjonelle strukturen i statlig forvaltning.

2. Nivået på organisasjonskulturen i OSU sikrer ikke effektiv offentlig forvaltning.

Årsaker: Det er ingen nødvendig ressurs (organisasjons)støtte for å løse disse problemene

Løsninger: Dannelse av et forvaltningsorgan for offentlig tjeneste (administrativ reform) for å:

* A) bygge moderne arbeid med siviltjenestepersonell:

Ø Dannelse av menneskelige ressurser

Ø Motivasjon av tjenestemenn

* B) organisere det effektive arbeidet til statsapparatet:

Ø Evaluering av effektiviteten til offentlige etater

Ø Optimalisering av virksomhet og strukturer i statlige organer

Ø Dannelse av moderne organisasjonskultur av statsapparatet

* B) utvikle og gjennomføre forvaltningsreformer: identifisere offentlige forvaltningsproblemer, rettferdiggjøre og gi måter å løse dem på.

La oss se nærmere på denne gruppen problemer.

Den viktigste betingelsen for dannelsen av et moderne korps av embetsmenn, utvikling og realisering av deres potensial er den profesjonelle ledelsen av den offentlige tjenesten. Det siste etterlater i dag mye å være ønsket, først og fremst fordi det ikke er nødvendig organisatorisk støtte for denne ekstremt viktige interne funksjonen i offentlig forvaltning. Paradoksalt nok styres embetsverket som styrer samfunnet av ingen. Moderne ledelsesteori og analyse av praksisen med å organisere embetsverk i Russland og i utlandet viser overbevisende at den viktigste umiddelbare årsaken til problemer med å organisere arbeidet til statsapparatet i Den russiske føderasjonen og republikken Hviterussland er mangelen på en spesiell og ansvarlig offentlig forvaltningsorgan, med spesialisering både i forvaltning av offentlig tjeneste og gjennomføring av forvaltningsreform generelt, inkludert i embetsverket. Faktisk er det ingen organisatorisk, administrativ, personell og teknologisk støtte for faglig ledelse og utvikling av statlige organer.

I dag er det nødvendig å danne et styringsorgan for den statlige sivile og kommunale tjenesten i republikken Bashkortostan som en enhet som ikke bare vil være ansvarlig for organiseringen og kvaliteten på arbeidet til statsapparatet, men også for å gjennomføre administrative reformer i denne retningen. Det er også rettslig støtte for dette forslaget, siden gjeldende lovgivning åpner for dannelse av et organ som skal forvalte den offentlige tjenesten. Forslag til utarbeidelse og gjennomføring av tiltak for å danne et moderne statsapparat er gitt i Veikartet.

I dag har vi en paradoksal situasjon: samfunnet har et sårt behov for et effektivt system for offentlig administrasjon, mye blir gjort på dette området, og samtidig er det verken i republikken eller på nivå med den russiske føderasjonen. i hovedsak ikke et eneste organ som er profesjonelt engasjert i administrative reformer. Men selv i land med et etablert statlig system har det i flere tiår vært tilsvarende spesialavdelinger - administrative reformkomiteer, departementer for embetsverk og offentlig administrasjon, kommisjoner for å studere effektiviteten til embetsverket, etc.

Utenlandsk erfaring. I USA er således de spesielle føderale organene for å administrere den offentlige tjenesten Office of Personnel Management og Merit System Protection Board, som er ansvarlige for personaltjenestene til departementer og avdelinger, generalinspektører og kommissærer for offisielle etiske spørsmål. .

I Frankrike er det to hovedmyndigheter som tar seg av forvaltningen av den offentlige tjenesten: Generaldirektoratet (Overordnet råd for offentlig tjeneste) og Generalrådet. Generaldirektoratet for offentlig forvaltning og siviltjeneste, som fungerer som et departement, har følgende rettigheter:

1) regulerer antall personell i embetsverket og lønnen til ansatte;

2) implementerer juridiske normer og prinsipper for offentlig tjenesteforvaltning;

3) utfører interdepartemental ledelse av embetsmannskorpset;

4) koordinerer og koordinerer utnevnelser til offentlige stillinger, organisere konkurranser i denne forbindelse;

5) er engasjert i faglig opplæring, omskolering og praksis av tjenestemenn.

Generalrådet for embetsverket er et lovgivende og voldgiftsorgan, som består av like mange representanter fra staten og tre fagforeninger av embetsmenn (32 personer hver). Rådet drøfter lovutkast om embetsverket, løser spørsmål om lovregulering av embetsverket, spørsmål om opplæring og omskolering av personell, behandler anker av tjenestemenn, foretar forhåndsundersøkelser av tvister knyttet til embetsverket mv.

I Japan er det opprettet et spesielt organ, Chamber of Personal Affairs under Ministerkabinettet, med kontorer i periferien, adskilt fra andre departementer. Dette er et spesialisert organ, utenfor departementene,

I Kasakhstan, tilbake i 1998, ble byrået for republikken Kasakhstan for siviltjenestespørsmål opprettet. Etaten består av to avdelinger og en statlig etat. Funksjonene til disse divisjonene er ganske enkle å utlede fra navnene deres. Den første avdelingen - Institutt for juridisk støtte til siviltjenesten - inkluderer to avdelinger: Avdeling for overvåking av etterlevelse av lovgivning i siviltjenesten og avdeling for forbedring av siviltjenesten. Embetspersonellavdelingen består også av to avdelinger: Personalopplæringsavdelingen og Tjenestemannsprogresjonsavdelingen. En statlig etat som er en del av byrået utvikler tester og undervisningsmateriell om embetsmannssaker. Hver region har et territorielt byrå for byrået.

Tabell 8

Noen eksempler på organisasjonsstøtte til statsapparatets arbeid fra erfaringer fra andre land:

Det er en viss praksis blant de konstituerende enhetene i Den russiske føderasjonen.

Erfaringen fra russiske regioner lar oss identifisere fire modeller for embetsforvaltning i de konstituerende enhetene i Den russiske føderasjonen:

1) det styrende organet opererer under sjefen for den utøvende grenen (for eksempel rådet under sjefen for administrasjonen av Ryazan-regionen i spørsmål om embetsverk);

2) det styrende organet er inkludert i strukturen til de utøvende myndighetene til en konstituerende enhet i Den russiske føderasjonen (for eksempel Komiteen for sivile anliggender i Omsk-regionen, avdelingen for administrasjon av statstjenesten i Rostov-regionen) ;

3) det styrende organet er en strukturell enhet av apparatet til den høyeste tjenestemannen i en konstituerende enhet i Den russiske føderasjonen (for eksempel avdelingen for embetsmannssaker under presidenten for republikken Tatarstan, siviltjeneste- og personellavdelingen til Moskva-regjeringen);

4) det styrende organet er dannet av alle regjeringsgrener på paritetsbasis (for eksempel Civil Service Council of the Republic of Khakassia).

Hvordan er ledelsen av embetsverket i republikken Hviterussland organisert nå? I republikken Bashkortostan er det styrende organet en strukturell underavdeling av apparatet til sjefen for republikken Hviterussland: (Se fig. 1).

Som et resultat er ikke bare en slik avdeling ute av stand til å håndtere personalpolitikk, den er ikke engang i stand til å registrere embetsmenn og sette sammen et register over embetsmenn i republikken Hviterussland. Det er ikke nødvendig å snakke om forvaltningsreform.

Derfor, i nær fremtid, på grunnlag av denne enheten, er det nødvendig å sørge for dannelsen av et spesielt regjeringsorgan for å administrere både den statlige sivile og kommunale tjenesten og administrativ reform i republikken Bashkortostan (fig. 2).

Den mest typiske ordningen for organisering av personalforvaltningsorganer er når de viktigste personalsakene er i hendene på enten statsministeren selv, eller i avdelinger under ham, eller under statsoverhodet.

Etter vår mening bør et slikt organ opprettes under sjefen for Republikken Hviterussland og rapportere direkte til ham. Dette vil tillate det spesielle forvaltningsorganet for offentlige tjenester å få høyest mulig status, noe som vil styrke dens posisjon betydelig.

Navnet er ikke så viktig; det er kanskje ikke et statlig utvalg, det kan være et byrå. Reell status er viktig.

Komiteens struktur er generelt typisk for slike organer: pågående arbeid, kontroll; endringsledelse og juridisk registrering av disse reformene (fig. 3).

Strukturelt sett kan dette organet bestå av tre nøkkelavdelinger:

1) Avdeling for utvikling av offentlig administrasjon i republikken Hviterussland, som vil ta seg av spørsmål om å analysere og forbedre effektiviteten til forvaltningen av offentlige tjenester, vurdere og løse eksisterende problemer i det offentlige tjenestesystemet, sikre dets konstante og konsekvente utvikling, etc. . For det første bør spesialister innen ledelse, inkludert offentlig forvaltning, være representert her.

2) Avdeling for organisering av statlig (og kommunal) tjeneste i republikken Hviterussland, hvis kompetanse vil omfatte funksjonene for å sikre høykvalitets utvelgelse, regnskap, forfremmelse, rotasjon, opplæring og motivasjon av statlige og kommunale ansatte. Utvalget av faglig kompetanse til ansatte i denne avdelingen bør bestemmes av kunnskap og ferdigheter innen personalledelse.

3) Avdeling for forskriftsstøtte til forvaltningsreformen. Hovedfunksjonen til denne divisjonen er redusert til den passende regulatoriske utformingen av de ledelses- og personellteknologiene som er utviklet og initiert av de to tidligere avdelingene. Selvsagt bør hovedansatte være representert av spesialister innen forvaltnings- og konstitusjonsrett.

Hovedoppgavene til dette organet:

· analyse av den offentlige administrasjonen og embetsverket, vurdering av effektiviteten til alle statlige organer ut fra et synspunkt om overholdelse av statens og samfunnets langsiktige interesser;

· utvikling og koordinering av programmer og prosjekter for å effektivisere, redusere kostnadene og optimalisere forvaltningsaktivitetene til staten;

· regnskap, utvelgelse, vurdering, utvikling, plassering og motivasjon av personell i offentlige organer, primært embetsmenn;

· utvikling og implementering av anti-korrupsjonsprogrammer, programmer rettet mot å forbedre bildet av offentlige organer i befolkningens øyne, etc.

Slik er for eksempel avdelingen for administrasjon av statstjenesten i Rostov-regionen organisert. Avdelingen er et permanent statlig organ i Rostov-regionen. Et statlig organ er en juridisk enhet, har et segl og har organisatorisk og funksjonell uavhengighet.

Avdelingens mål:

a) koordinering av aktivitetene til statlige organer i Rostov-regionen. om organisering av embetsverket (inngang, reserve, bestått register, opplæring, etc.);

b) implementering av ikke-avdelingskontroll over overholdelse i offentlige organer i Rostov-regionen. lov om embetsverk.

Spesielt spesifisiteten til byrået vi foreslår ligger i kombinasjonen av vitenskapelig-analytiske, utøvende og regulatoriske funksjoner med et relativt høyt myndighetsnivå. Det er å foretrekke å definere statusen til et slikt organ på et høyere nivå enn et vanlig utøvende organ, kanskje på nivået til Chamber of Control and Accounts of the Republic of Hviterussland. Først da vil det være i stand til å oppnå de ekstremt viktige kreftene til et analytisk og utøvende organ, samt den nødvendige uavhengighet fra