Современные проблемы государственного управления в российской федерации. Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении. Кризис государственного управления

Перечисленные выше принципы должны способствовать формированию в системе государственного управления качеств, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать реализацию воли большинства граждан, выразивших поддержку в ходе выборов тому или иному политическому курсу, а с другой - учитывать весь комплекс объективных обстоятельств при выборе оптимального для конкретной ситуации решения. Однако достижению такой идеальной модели государственного управления препятствует ряд обстоятельств, деформирующих ее основные принципы.

Можно выделить несколько проблемных зон в системе государственного управления, в которых генерируются процессы, снижающие его эффективность и результативность. Первая проблемная зона возникает там, где происходит взаимодействие государства, его должностных лиц с группами интересов. В гл. 10 отмечалось, что в современном обществе складывается система представительства интересов, позволяющая различным социальным группам не только артикулировать свои интересы, но и участвовать в обсуждении вопросов, становящихся предметом государственной политики.

В целом система представительства интересов в условиях демократии позволяет создавать надежные каналы общения государства и структур гражданского общества. Однако есть ряд обстоятельств, которые деформируют систему представительства интересов, превращают ее из системы, транслирующей в государственные структуры предпочтения большинства, в систему, где государственные должностные лица слышат мнение лишь отдельных групп, причем не столько многочисленных, сколько активных, организованных, сплоченных и обладающих значительными ресурсами, прежде всего финансовыми.

Самым серьезным фактором, искажающим реальную картину представленных в обществе интересов, является лоббизм.

Лоббизм - это деятельность, осуществляемая но заказу определенных организаций или групп и заключающаяся в оказании давления на государственных должностных лиц с целью принятия ими выгодных для заказчиков решений.

Лоббистская деятельность, даже если речь не идет об откровенном подкупе должностных лиц, требует значительных финансовых ресурсов, используемых для убеждения лиц, принимающих государственные решения, для проведения информационных кампаний, налаживания контактов, формирования общественного мнения по интересующей лоббиста проблеме. Поэтому к технологиям лоббизма прибегают, как правило, группы интересов, обладающие большими денежными средствами, прежде всего финансово-промышленные группы.

Корпорации, прибегая к лоббизму для продавливания собственных интересов, могут самым серьезным образом повлиять на выработку государственной политики. Они могут продавить такие решения в области финансовой, налоговой, экологической политики, которые не будут отвечать предпочтениям большинства, национальным интересам страны в целом. Например, активная деятельность военно-промышленного лобби способна привести к перераспределению средств в государственном бюджете в ущерб статьям расходов на политику в области образования и науки.

Таким образом, неравные возможности групп интересов в своем влиянии на лиц, принимающих государственные решения, а главное - использование лоббистских технологий ведут к тому, что государственная политика перестает соответствовать ожиданиям большинства граждан.

Вторая проблемная зона связана с функционированием института государственной службы, в рамках которого функционирует особая группа государственных служащих, принимающая непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений, но при этом имеющая собственные каналы рекрутирования, которые носят непубличный характер. В демократическом обществе высшие руководители в системе государственного управления получают свои должности в результате победы на выборах и поэтому более зависимы от мнения избирателей, что порождает у них готовность откликаться на потребности и запросы населения. Однако основная масса чиновников не зависит от воли избирателей и ориентируется в своей деятельности на собственное понимание общественных интересов, которое может расходиться с реальными ожиданиями граждан. В итоге политики, пришедшие к власти в результате победы на выборах, неизбежно сталкиваются с вязкостью бюрократического аппарата, когда предлагаемые инициативы гасятся бюрократической инерцией, решения принимаются медленно и найти быстрый ответ на возникшую проблему не удается. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие контролируют информационные потоки и тем самым влияют на принимаемые политические решения.

Причины неэффективности государственной бюрократии, как показал американский экономист У. Нисканен , лежат также в специфике мотивации государственных чиновников, которые стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, где они работают. При этом неважно, руководствуются ли они самыми благими намерениями (например, работники министерства здравоохранения могут ратовать за увеличение расходов на охрану здоровья населения) или групповыми интересами. В любом случае с увеличением бюджетных средств, которыми они могут распоряжаться, у бюрократии появляется больше работы, улучшаются перспективы служебной карьеры, возрастают возможности для оказания покровительства, в том числе путем перераспределения фондов, что используется чиновниками для повышения собственного авторитета, а нередко и личного обогащения. Стремясь получить максимум средств из государственного бюджета, каждое ведомство прилагает огромные усилия к тому, чтобы убедить общественность в значимости именно той государственной политики, которая сулит определенные выгоды административному аппарату.

Таким образом, объективные условия функционирования государственной бюрократии как особой социальной группы таковы, что, участвуя в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики, она привносит в этот процесс свои групповые представления, искажая тем самым принципы государственного управления. Искажающее воздействие становится тем сильнее, чем в большей степени бюрократия оказывается подвержена коррупции и проявляет явную склонность к присваиванию государственных средств. Коррупция является главной причиной выбора неоптимальных вариантов решения общественных проблем.

Третьей проблемной зоной в системе государственного управления являются внутригосударственные отношения между министерствами, ведомствами. Государство, взяв на себя ответственность за разработку государственной политики, вынуждено по мере усложнения общества, социальных запросов создавать учреждения и ведомства, специализирующиеся в области управления разными сторонами общественной жизни. Однако такая дифференциация привела к появлению громоздкого государственного аппарата с неизбежными для такой большой машины проблемами. Речь идет, во-первых, о соперничестве между ведомствами за средства государственного бюджета; во-вторых, о своеобразной автаркии, когда одно ведомство не знает, чем занимается другое; в-третьих, о трудностях координации действий при решении общей задачи; в-четвертых, о попытках переложить ответственность друг на друга.

Сложная структура современного государства ведет к появлению множества центров принятия решений. Такая разноголосица не может не порождать столкновения ведомственных, административно-территориальных подходов, создавая конфликтные основания в процессе согласования предпочтений относительно перспектив развития отдельных сфер общественного развития.

Появление четвертой проблемной зоны в механизме разработки и реализации государственной политики связано с логикой государственной власти, позволяющей лицам, занимающим определенные позиции в государственной иерархии, получать дополнительные блага сверх тех доходов, которые являются эквивалентом их труда. Фактически речь идет о появляющейся в системе государственной власти возможности извлечения рентных доходов из политической, государственной должности. К таким доходам относятся не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, которые чиновник может получить, используя служебное положение, но и нематериальные блага - удовлетворение потребности в престиже, уважении, во власти над другими людьми и т.п.

Если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности политика или государственного чиновника, то велика вероятность того, что, ориентируясь на рентные доходы, он будет все дальше отходить от принципов государственного управления. Создание исключительных благ (привилегий) для государственных должностных лиц требует соответствующего перераспределения ресурсов, а следовательно, уменьшения средств, необходимых для решения общественно значимых проблем.

Перечисленные изъяны государственного управления вызваны объективными факторами, заложенными в самой природе государственной власти. С наибольшей силой они проявляются в тоталитарных режимах, где народ лишен возможности реального влияния на процессы принятия решений, а бюрократия, используя свое преимущественное положение в системе государственной власти, осуществляет управление обществом исходя из собственного видения перспектив его развития. Однако и в представительных демократиях государство не может в полной мере предотвратить потери эффективности и результативности государственного управления.

Сказанное не означает, что усилия по оптимизации государственного управления не предпринимаются - это нашло свое отражение, в частности, в поиске новых моделей государственного управления.

При написании данного параграфа использованы материалы подготовленной автором главы «Экономические основы политического механизма в общественном секторе» вучебнике «Экономика общественного сектора» (Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова,Е. Н. Жильцова. М.: ИПФРА-М, 2009).
Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot (Hants, England); Brookfield(Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.

КЛ. Пашковский*

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В статье рассматриваются основные проблемы эффективности центральной исполнительной власти современной России. Анализируются предпосылки недостаточной организованности системы, а также основные проблемы, с которыми столкнулась на данном этапе административная реформа. Кроме того, рассматриваются возможные перспективы реформы и повышения эффективности государственного управления в России. Делается вывод, что наибольшего эффекта реформа государственного управления может достичь только в рамках масштабной реорганизации всей политической системы.

Ключевые слова: государственное управление, административная реформа, «новый государственный менеджмент», политическая культура России, информационное общество.

В начале 2008 года, фактически подводя итоги своего восьмилетнего руководства страной, В.В. Путин на ежегодной «большой» пресс-конференции заявил: «Что касается эффективности работы Правительства, то да, я действительно думаю, что не сработала так, как планировали некоторые наши коллеги, та структура, которая была создана в предыдущие четыре года» .

Очевидно, что проблема эффективности государственного управления в целом и исполнительной ветви власти в частности в России на современном этапе носит крайне актуальный характер. По мнению многих исследователей а также практических политиков, к настоящему моменту в России так и не удалось построить систему государственного управления, адекватную современным мировым реалиям и подобную той, что была создана в развитых странах Запада. Данным обстоятельством обусловливается актуальность теоретического рассмотрения проблем реформирования вышеназванной системы. Цель нашей статьи - изучить эффективность функциональной деятельности системы государственного управления в России в настоящее время и проанализировать возможные перспективы административной реформы в контексте повышения эффективности управления. Для этого будут рассмотрены современные принципы административного реформирования, а также факторы, оказывающие влияние на эффективность власти в России.

В 70-е годы XX века старая, иерархическая система государственного управления вошла в режим патологического кризиса. Произошло это как по экономическим, так и по политическим причинам. С одной стороны, свою роль сыграл затратный характер государства всеобщего благосостояния, растущий быстрыми темпами объем публичного сектора, а также появление конкуренции со стороны частного сектора, который наравне с государственным стал оказывать услуги в сфере

Пашковский Евгений Александрович ([email protected]), кафедра политологии Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена, 194017, Российская Федерация, г. Санкт-Петербург, Университетская набережная, 7-9.

социального обеспечения, образования и прочих. С другой стороны, жестко централизованные и неповоротливые бюрократические учреждения, перенасыщенные чиновниками, не только сами по себе погрузились в кризис, но и перестали справляться с новыми задачами.

Решение всех проблем было найдено в системном реформировании аппаратов государственного управления и их переводе на функционирование по принципам рынка согласно модели «нового государственного менеджмента». В частности, система включала в себя передачу части государственных функций в частный сектор, введение финансовой мотивации деятельности управленцев по ее результатам, сокращение общей численности бюрократического аппарата и многое другое. Подобные реформы в 1970- 1990-е годы были с достаточно высокой степенью успешности проведены практически во всех развитых странах Запада. Таким образом, произошел переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, который в целом характеризуются двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.

В России о необходимости подобных реформ заговорили, по понятным причинам, несколько позже. В 1993 году была принята Конституция, и какое-то время ушло на адаптацию на практике ее простейших основополагающих принципов, а также на приведение политической обстановки в стабильное состояние. Уже в 1997 году появилась первая концепция административной реформы. Нельзя не отметить, что, хотя проблемы, существующие в российской системе публичного управления, в целом схожи с аналогичными в странах Запада в 1970-е годы, здесь есть много нюансов, связанных с политической культурой России. Чтобы их понять, необходимо немного углубиться в историю.

Говорить о некоем прообразе административных реформ в России можно лишь с Петровского времени, когда в государстве стала выделяться самостоятельная административная функция управления. Составной частью этих преобразований было не только учреждение Российской империи и высшего императорского поста в государстве, но и создание новых европейских институтов и правовых актов . В частности, была введена коллегиальная система министерств. Принцип коллегиальности, то есть обсуждения «снизу вверх», должен был лечь в основу работы учрежденного в 1711 году Сената - прообраза современного представительного органа власти, который комплектовался не на принципах местничества, а согласно реальным компетенциям кандидата.

Однако, несмотря на перенесение западноевропейских институтов, в России, в силу традиций крепостнической политической культуры (слабых горизонтальных связей, патерналистского менталитета общества и др.), при отсутствии местного самоуправления и традиций законопочитания система управления оставалась бесконтрольной. Бесконтрольность усиливалась по причине традиционной нераз-делимости административной власти и судебной, а также власти и собственности. Если в странах Западной Европы постепенно появлялось стремление к ограничению государственной власти со стороны формирующихся институтов гражданского общества, то в России сохранялись тенденции к дальнейшему усилению самодержавного государства и отсутствие гражданского общества . Многие прописанные на бумаге принципы по факту просто не соблюдались, а затем узаконивался старый порядок вещей, происходили контрреформы. Достаточно сказать, что когда в 1802 году коллегиальная система сменилась системой министерств, закре-

пился порядок, согласно которому принцип коллегиальности был заменен принципом единоначалия.

Очевидно, что подобный тип отношений между государством и обществом имел место и в советский период, когда все административные преобразования были направлены исключительно на усиление роли государства. С распадом СССР была учреждена новая система государственного управления, выстроенная на скорую руку и закрепленная в Конституции 1993 года. Она представляла собой крайне запутанную конгломерацию органов и учреждений, которые зачастую конкурировали между собой, не вполне ясно представляя себе свои функции. Исполнительная власть была вынуждена заниматься скорее точечным регулированием социально-экономических процессов, чем непосредственно управлением государством.

Можно сделать общий вывод, что в России на этапе становления ее нового управленческого аппарата хотя и отсутствовала, причем «не от хорошей жизни», цивилизованная конкуренция с частным сектором в области оказания государственных услуг, но возникли и другие, гораздо более масштабные проблемы: крайняя бюрократизация и иерархизация государственного аппарата при отсутствии общей системности, усугубленная традициями политической культуры и усиленной ролью человеческого фактора; упор на конкретные личности и на их связи, а не на функции, которые они должны выполнять согласно занимаемой должности; как следствие - огромные масштабы коррупции. При назначении на государственные должности учитывалась зачастую не столько компетентность чиновника, сколько его связи с определенными группами людей. Очевидно, что в такой системе качество государственных услуг также оставляло желать лучшего.

Таким образом, России была нужна административная реформа, содержащая в своей основе перевод на принципы «нового государственного менеджмента», но с поправкой на выше обозначенные факторы и традиции политической культуры. Ее начало было положено в 2004 г., когда В.В. Путин подписал Указ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно этому указу все центральные органы исполнительной власти были поделены на три части - федеральные министерства, службы и агентства. Министерства должны были отвечать именно за формирование политики, состоять из крайне малого количества чиновников высшего ранга, «творческих умов». Службы и агентства задумывались как самостоятельные и более многочисленные органы, отвечающие: первые - за реализацию политики, а вторые - за контроль над ее реализацией. Предполагалось, что службы и агентства будут независимыми от министерств и последние никак не будут на них влиять: в частности указывать, как именно распределять бюджет и насколько необходимо проверить работу какого-либо органа. Предполагалось также постепенно переводить агентства на бюджетирование по результатам работы.

Однако в реализации на практике данной концепции возникли некоторые проблемы. В частности, министерствам были подчинены аналогичные по профилю агентства и службы, что сразу же поставило под угрозу независимость последних. Кроме того, агентства так и не перешли, как это первоначально планировалось, на самоокупаемость. Как пишет один из разработчиков реформы Я. Кузьминов, «они остались маленькими министерствами “по распределению бюджета”. Появились старшие министерства и младшие, им подчиненные, а учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, то старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны...» . О том, что «министры стали тянуть на себя административное одеяло», В.В. Путин заявлял неоднократно , но положение практически не менялось вплоть до 2009 г.

Перед новым президентом Д.А. Медведевым сразу же встала задача еще раз реструктурировать систему и устранить ее недостатки. Однако данный вопрос даже перестал упоминаться в официальных речах главы государства. Нельзя сказать, что реформа была приостановлена. Она была продолжена, но в совершенно иных аспектах - тех, которые традиционно считаются побочными. Проводились небольшие сокращения общей численности чиновничества, а также действия, направленные на формирование информационного общества в его политическом аспекте: повышение прозрачности в деятельности органов исполнительной власти и создание «электронного правительства». Данный термин в своем широком смысле означает использование информационных и коммуникационных технологий как инструмента для достижения лучшего правления . Прежде всего, здесь имеется в виду оказание государственных услуг с использованием современных технологий. Формирование «электронного правительства» является важной составляющей современных административных реформ, но оно может быть эффективным только в случае, если сработает основная часть реформы - оптимизация структуры и функций исполнительной власти. Однако с 2009 г. данная область стала единственным направлением проведения административной реформы. Речь идет, прежде всего, об открытии в конце 2009 г. единого портала по доступу к государственным услугам http://gosuslugi.ru, подобного британскому UK Online и американскому Firstgov.gov.

Однако и в этом направлении пока много проблем. В силу уже упоминавшихся традиций политической культуры, а также слабости инфраструктуры данные нововведения пока очень слабо принимаются как обществом, так и бюрократами. Как отметил президент Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию в ноябре 2010 г., у людей есть претензии к тому, как работает эта система. Надо ее налаживать дальше .

Таким образом, наметились явные различия в содержании административной реформы на путинском и медведевском этапах. Если в первом случае предпринимались попытки системных преобразований, которые закончились скорее неудачным результатом, то во втором - системная реформа была приостановлена и был сделан акцент на формировании информационного общества, успех которого пока что также весьма не однозначен. Если предположить, что данные действия носят временный характер и являются лишь частью образа Д.А. Медведва как самостоятельной политической фигуры с позиционированием его отличия от В.В. Путина по каждому фундаментальному вопросу, то после избрания В.В. Путина в 2012 г. президентом России можно ожидать возвращения системного характера административной реформы.

Однако и тут возникают определенные сомнения. Во-первых, система гораздо быстрее, чем к 2008 году, показала свою недостаточную состоятельность. При этом никаких глобальных мер по ее корректировке В.В. Путиным предпринято не было. Во-вторых, можно предположить, что сложившаяся система в целом устраивает большинство представителей властной вертикали и сам бюрократический аппарат. Например, еще в 2008 году глава Администрации Президента и глава комиссии по административной реформе С.Е. Нарышкин заявил, что в системе административного управления продолжатся лишь точечные корректировки, а кардинальных преобразований ожидать не стоит. Также им была высказана мысль о том, что «не всегда хорошо срабатывает связка министерство - агентство», поэтому «возможны корректировки в виде присоединения агентств к министерствам» . То есть фактически речь идет не просто об отсутствии дальнейшего реформирования, а о тенденциях возврата к старой системе.

Учитывая вышесказанное, если говорить о возможных перспективах реформы, уместно предположить, что какие-либо глобальные перемены здесь возможны лишь в случае основательной реформы всей политической системы и появления политической конкуренции, о необходимости которой не раз открытым текстом заявлял Д.А. Медведев . Но решение данного вопроса во многом зависит от политической конъюнктуры.

Если же говорить преимущественно о «технической» стороне вопроса, то можно сделать вывод о том, какие конкретно изменения на данный момент необходимы. Прежде чем реализовывать в России модель «нового государственного менеджмента», учитывая описанные выше традиции политической культуры, необходимо в целом изменить идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь . Для этого необходим пересмотр концепции обучения госслужащих в высших учебных заведениях, введение постоянных аттестаций служащих и постепенное вымывание из аппарата опытных чиновников, которые не могут адаптироваться к новой системе.

Также необходим глобальный пересмотр всей системы оказания государственных услуг с целью максимально качественного удовлетворения потребностей их получателей и передачи возможности оказывать большинство услуг частному сектору. Тогда можно будет определить, какие услуги в должном масштабе не получаются всеми гражданами, а какие, наоборот, не находят своих получателей. Появится возможность определения экономической эффективности услуг. И только на данном этапе можно приступать к административной реформе в узком ее понимании, то есть распределению полномочий между различными по своей специфике органами исполнительной власти - формирующими политику, исполняющими и контролирующими. В результате должна возникнуть четкая картина, которая позволит каждому чиновнику, от самого мелкого функционера до менеджеров топ-уровня, понимать, где начинаются и где заканчиваются его полномочия.

Итак, чтобы повысить эффективность государственного управления, России на данный момент необходим новый виток масштабных административных реформ, включающий сокращение бюрократического аппарата, улучшение качества государственных услуг, переход к «информационному» обществу и новый пересмотр структуры и функционала центральных органов исполнительной власти.

Однако очевидно, что если не начинать реформу с подготовительных мер, очерченных нами выше, реформа не решит проблему коррупции и человеческого фактора, что фактически и произошло в России за последние несколько лет. Здесь необходима эволюция всей модели управления от господства неформальных практик к более регламентированной деятельности. И только тогда административная реформа сможет привести к значимому повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг, что в числе прочего должно способствовать снижению коррупции на всех уровнях власти.

Библиографический список

1. Ежегодная большая пресс-конференция В.В. Путина. 2008 г. URL: http:// www.polit.westsib.ru/text/read/2577.

2. Милецкий В.П. Российская модернизация: предпосылки и перспективы эволюции социального государства. СПб., 1997.

3. Волкова А.В. Политическая культура и административно-политические реформы в России: автореф. дис. ... канд. социол. наук. СПб., 2000.

4. Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 07.04.2006. № 70(3750).

5. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 2008 г. // Российская газета. Неделя. 06.11.2008. № 4787.

6. Сморгунов Л.В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VI Всерос. объед. конф. Санкт-Петербург, 3-6 ноября 2003 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. С. 133-135.

7. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 2010 г. // Российская газета. 2010. № 47.

8. Пока я беспартийный. Вице-премьер С.Е. Нарышкин - о российском присутствии на Шпицбергене, административной реформе и партийном правительстве // Российская газета. 17.10.2007. № 4493.

9. Материалы официального блога Президента РФ Д.А. Медведева. URL: http:// kremlin.ru/news/9599 23.11.2010.

10. Княгинин В.А. От «административного» государства к «рыночному» // Российское экспертное обозрение. 2006. № 5.

E.A. Pashkovskiy*

ACTUAL PROBLEMS OF EFFICIENCY OF STATE ADMINISTRATION IN MODERN RUSSIA

The article considers basic problems of efficiency of central executive power in modern Russia. Author examines a prerequisite of insufficient organization of the system, as well as the main problems arisen at this stage of administrative reform; the possible prospects of this reform and improving state administration in Russia are also analyzed. The author concludes that state administration reform can achieve the greatest effect only within a major reorganization of political system.

Key words: governance, administrative reform, «new public management», the political culture of Russia, the information society.

* Pashkovskiy Evgeniy Alexandrovich ([email protected]), the Dept. of Political Science, Herzen State Pedagogical University of Russia, Saint Petersburg, 194017, Russian Federation.

Характеристика проблем государственного управления

Характеризуя государственное управление, нельзя не обратить особого внимания на исключительную обширность и масштабность рассматриваемого вида деятельности. Отдельные проявления властного регулирования обнаруживаются практически во всех сферах общественной жизни. С этим, в частности, связана неоднородность предлагаемых отечественными исследователями правовой науки определений государственного управления.

Так, одним из наиболее оптимальных путей рассмотрения категории государственного управления представляется ее раскрытие через следующую дефиницию.

Определение 1

Государственное управление – государственное воздействие на сферы общественной жизни, обладающее признаками организации, регулирования, контроля и использования силы государственного принуждения, целью которого является упорядочение, сохранение или изменение существующих в обществе процессов.

Ключевым аспектом предложенной дефиниции и института государственного управления в целом, является социальность рассматриваемой категории, то есть необходимость придания первоочередного значения в процессе государственного управления общественным ожиданиям и потребностям, учету обстановки реальной жизни людей и т.д.

Замечание 1

Помимо проблем теоретического характера, исследования института государственного управления, в том числе в Российской Федерации, позволяют обнаружить ряд недостатков прикладного содержания

Виды проблем государственного управления в РФ

Основная группа проблем современного государственного управления в Российской Федерации имеет организационный характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет выявить следующие из них:

Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Результатом такой деятельности, в долгосрочной перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным структурам государства.

Однако, помимо проблем организационного характера, в государственном управлении существуют, частично упомянутые выше недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и взаимопонимания между гражданами и государственными структурами, недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц органов государственной власти и т.д.

Характеристика проблем государственного управления

Определение 1

Замечание 1

Виды проблем государственного управления в РФ

Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Общественное мнение, сложившееся в последнее время вокруг государства и его институтов, весьма противоречиво. Однако, независимо от того, поддерживает общество укрепление вертикали власти или негодует по поводу очередных фактов коррупции в государственном аппарате, остается неизменным его отношение к системе государственного управления как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. К сожалению, при этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа, в том числе с позиций теории государственного управления.

Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во вторых, с тем, что научный анализ государственного управления, в принципе соответствуя объективным интересам политической верхушки, не всегда адекватно воспринимается ею. Географии и физике в этом смысле гораздо проще, они не затрагивают непосредственно политическую власть. Тем важнее требования к зрелости политического класса, его способности к трезвому и объективному пониманию проблем государственного управления и путей их решения. В современных условиях, когда политическая эволюция России ориентируется на стандарты западной демократии, возвращение государства к активной роли в жизни общества должно означать те только и не просто повышение властных, регулирующих полномочий государственного аппарата, но и соответствующий рост профессионализма и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

Для России эта проблема носит глобально – исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления должна осуществляться параллельно с развитием государственности Республики Башкортостан.

Осуществляемая реформа государственного управления имеет множество различных аспектов (социальных, национальных, исторических, духовных, экономических, организационных, кадровых и т.д.) и непредсказуемый итоговый результат. Однако представляется принципиальным то, что она по-новому – для России – ставит проблему государственного аппарата, государственного чиновничества в целом. Место и роль государства в жизни общества, эффективность государственной машины напрямую, непосредственно зависят от государственных служащих. Можно без преувеличения сказать, что последние – и непременное условие и важнейшее средство преобразования государства, ибо они и есть человеческая, субъектная, решающая компонента государства как субъекта общественного развития.

В России и в Республике Башкортостан сформирована в целом новая государственная гражданская служба. Ее важнейшими особенностями по сравнению с советской госслужбой является, с одной стороны, опора на исторические традиции российского государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти (земств) при сохранении государственных гарантий и льгот муниципальным служащим и т.д.). С другой стороны – широкое использование опыта организации государственного управления, государственной службы в западных странах, особенно в США, Франции, Германии. Размах и глубина преобразований, а также степень использования иностранного опыта, пожалуй, не уступят реформам петровской эпохи.

Однако позитивный результат современной реформы как государственной службы, так и системы государственного управления в целом, оставляет желать лучшего. Неповоротливость, коррумпированность государственной машины, ее оторванность от нужд граждан, общая неэффективность стали в последние годы устойчивой доминантой общественного мнения. Наша государственная бюрократия, чья нормативная база, а также провозглашенные принципы организации и функционирования вполне соответствуют современным западным стандартам, подчас менее эффективна, чем даже во времена крушения Советского Союза. На первый взгляд, это непонятно, так как те же реформы и возникающие как их следствие соответствующие государственные системы обеспечивают в других странах более-менее приемлемый уровень управления. Что же мешает нам: ментальные, сущностные, системные проблемы (“западная демократия не для нас”); или тактические ошибки, неумелая реализация в принципе верно выбранного курса?

Думается, что имеет место и то, и другое, но основное – неправильно организованная реформа, которая идет в стране уже 15 лет, но привела лишь к незначительным тактическим результатам. Попробуем разобраться в этом.

Так, одним из важных шагов административной реформы был Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261, который утвердил федеральную программу "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" Государственным заказчиком - координатором Программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе и РБ) и органам местного самоуправления в пределах своих бюджетных средств было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В республике Башкортостан была принята целевая республиканская программа «Развитие системы государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы (2009 - 2013 годы)». К сожалению, основные цели программы так и остались не реализованными, например, системы управления государственной службой по-прежнему нет. Почему так происходит?

Основные проблемы современной административной реформы. По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии, которые не имеют специального аппарата, носят совещательный характер и собираются 4 раза в год, это достаточно наглядно демонстрируют.

Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения . Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения мотивации к эффективной деятельности.

К сожалению, Проект указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы», а также проект «Плана мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы» вновь это подтверждают. Хорошо, что здесь много внимания уделяют внедрению современных технологий управления персоналом в систему государственной службы, но организационно эта деятельность никак не обеспечена, поскольку осуществлять координацию деятельности федеральных государственных органов по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы будет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, у которой для этого нет реальных возможностей.

Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги и ее результаты носят в лучшем случае тактический характер.

Начинать анализ необходимо с выявления проблем.

В переводе с греческого языка проблема переводится как нерешенная задача. Субъективно проблема воспринимается людьми как некоторое препятствие, трудность, мешающее достижению их целей. В нашем понимании проблема в управлении организацией – это отклонение организации от объективной логики, от естественных закономерностей ее развития, угрожающее ее существованию. Это своего рода болезни (патологии) организации или ее подсистем. Причины таких проблем могут быть как объективными, так и связанными с человеческим фактором (ошибки, недооценка и т.д.). Решить проблему – значит минимизировать или убрать отклонение организации от объективной логики своего развития.

Для профессионального анализа и решения проблем необходима проблемная диагностика . Она предполагает:

· Анализ организации и ее подсистем, процессов и отношений

· Определение проблемных полей (зон) организации (как правило, это оргструктура, кадры, правовые нормы, технологии, материально-финансовая база, управление)

· Формулировка проблем, отделение проблемы от причин и симптомов

· Измерение проблемы, определение динамики и последствий

· Ранжирование и систематизация проблем, по крайней мере, на срочные и важные проблемы

· Принятие соответствующих управленческих решений.

Еще несколько лет назад основные организационные проблемы государственного управления в современной России мы сводили к следующим:

1. Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

2. Недостаточным еще остается нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

3. Не отработана так называемая вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают возможность списывать друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

4. Коррупция и протекционизм буквально разъедают систему государственного управления, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха пока не имели.

Впрочем, эта тема требует серьезного научного анализа, здесь не все однозначно. Часто общественное мнение просто демонизирует чиновников, изначально и поголовно причисляя их к нахлебникам, казнокрадам и т.д. Как показывают наши исследования, да и проверки контрольных органов, в Республике Башкортостан коррупция в классическом понимании незначительна, скорее можно говорить о протекционизме, злоупотреблении служебным положением и отсутствии служебной этики.

5. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Сегодня, впрочем, значимость данной проблемы сравнительно невелика: практически все государственные служащие в плане образования соответствуют квалификационным критериям.

6. Часто как проблему государственного управления называют рост численности работников государственного управления. Скорее надо говорить не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время роста практически нет), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся прежде всего в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

Впрочем, не нужно и преувеличивать эту проблему: в России насчитывается всего около 1 миллиона 200 тысяч работников государственной власти и местного самоуправления (без учета работников силовых ведомств), в том числе в Республике Башкортостан более 26 тысяч. В среднем на тысячу жителей России приходится 8 работников государственной власти и местного самоуправления (в РБ – чуть больше 6), что существенно ниже аналогичных европейских показателей. Госслужащих Республики Башкортостан около 7 тысяч, что составляет всего 1,7 чиновника на тысячу жителей республики.

7. Остается недостаточно эффективной структура государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

8. Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.

Сегодня этот анализ нуждается в серьезной корректировке. Авторитарные методы в сфере государственного управления выступают скорее как симптом, внешнее выражение проблемы, к тому же в ряде случаев эти методы вполне необходимы и результативны. Недостаточность нормативно-правового обеспечения государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, сегодня тоже в целом решена, да и была она проблемой лишь переходного периода. То же самое можно сказать и о так называемой вертикали власти в стране: спорные вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления всегда будут, но сегодня они на уровне обычной нормы. Уровень опыта, образования и квалификации государственных служащих, как уже отмечалось, также вполне соответствуют современным мировым стандартам, к тому же численность их, и без того относительно невысокая, не растет, а снижается.

Да, сохраняется, несмотря на активное противодействие, высокий уровень коррупции, сохраняется негативное отношение к чиновникам и власти в целом со стороны многих граждан. Однако сегодня это воспринимается не столько как проблемы, снижающие эффективность государственного управления, сколько как историческая инерция российского менталитета или как естественное следствие, симптомы каких-то иных проблем.

Россия – страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В.И. Ленина, И.В. Сталина. Строительство новой России в 90-хгодах прошлого века по масштабам было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т.е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что исторический опыт, «сын ошибок трудных», требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы. Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного и, как подчеркнул Президент РФ В.В.Путин, профессионального отношения.

Итак, рассмотрим проблемы и пути их решения в нашей стране.

Уровни и виды проблем Республики Башкортостан структурно те же, что в России или в мире:

1. Проблемы РБ в целом, как социальной системы (субъекта РФ)

2. Проблемы социальных подсистем РБ:

· Проблемы государственного управления

· Проблемы социальной сферы

· Проблемы экономики

· Проблемы духовной жизни

Проблемы государственного управления на данном этапе являются ключевыми, не решив их, трудно рассчитывать на полноценное и эффективное решение остальных подсистем. Остальные проблемы на некоторых этапах развития общества также могут выходить на первый план, тем не менее, в рамках данного раздела они не рассматриваются.

Можно выделить следующие проблемные поля государственного управления в РБ:

1 Управленческие проблемы (проблемы тех, кто управляет системой государственного управления)

2 Организационные проблемы государственного управления

3 Кадровые проблемы государственного управления

4 Технологические проблемы государственного управления

5 Правовые проблемы государственного управления

6. Социальные проблемы государственного управления

7. Материально-технические проблемы

8. Финансовые проблемы

В рамках данных проблемных зон системы государственного управления основной на данном этапе является проблема неэффективной организации государственного управления.

1. Управленческие проблемы. В чем заключаются управленческие проблемы и пути их решения?

Формулировка проблемы: Недостаточное профессионально-технологическое обеспечение системы государственного управления (в первую очередь в организационной и кадровой сферах) со стороны тех, кто возглавляет систему государственного управления.

Причина: относительно низкий уровень профессиональной (управленческой) компетенции как на политическом уровне, так и на менеджерском (среднего звена) уровне.

Пути решения:

А) Политический уровень:

Ø провести корректную и профессиональную проблемную диагностику в системе ГМУ с участием экспертов,

Ø принять принципиальные решения по формированию необходимого ресурсного обеспечения реформы государственного управления, в первую очередь управленческое и организационное обеспечение реформы (создание полноценного органа управления административной реформой)

Б) Менеджерский уровень:

Ø формирование условий и мотивации в повышении реальной управленческой компетентности руководящего корпуса госаппарата

Содержательно для профессионала этот блок проблем прост и решения очевидны. Однако это решения высшего государственного руководства и принять их может только оно само. Экспертное окружение, компетентное лобби, к сожалению, пока слишком слабы и сами не всегда понимают суть и направления необходимых действий. Между тем без таких решений системная, последовательная и профессиональная работа по повышению эффективности государственного управления просто невозможна. В лучшем случае это будет лишь разовые, несистемные шаги, способные привести только к тактическому успеху. В худшем – бесполезная трата времени и других ресурсов общества. В сфере государственного управления любая серьезная реформа невозможна без политической воли правящего класса и лидера, который за ними стоит, но не менее важно, чтобы этот лидер определил правильную стратегию реформы.

2. Организационные проблемы. Это как раз та проблема, которую может и должен решить первый руководитель.

Формулировка проблем: 1. Структура органов государственного управления не в полной мере соответствует функциональной структуре государственного управления.

2. Уровень организационной культуры в ОГУ не обеспечивает эффективное государственное управление.

Причины: Отсутствует необходимое ресурсное (организационное) обеспечение для решения этих проблем

Пути решения: Формирование органа управления госслужбой (административной реформой) для того, чтобы:

* А) построить современную работу с кадрами госслужбы:

Ø Формирование кадрового потенциала

Ø Мотивация государственных служащих

* Б) организовать эффективную работу госаппарата:

Ø Оценка эффективности государственных органов

Ø Оптимизация деятельности, структуры государственных органов

Ø Формирование современной организационной культуры госаппарата

* В) разработать и вести административную реформу: выявление проблем ГУ, обоснование и обеспечение путей их решения.

Остановимся подробнее на этой группе проблем.

Важнейшим условием формирования современного корпуса гражданских служащих, развития и реализации их потенциала является профессиональное управление государственной службой. Последнее сегодня оставляет желать лучшего прежде всего потому, что отсутствует необходимое организационное обеспечение этой крайне важной внутренней функции государственного управления. Парадоксально, но государственной службой, которая управляет обществом, никто не управляет. Современная теория управления и анализ практики организации государственной службы в России и за рубежом убедительно показывают то, что основной непосредственной причиной проблем организации работы государственного аппарата в РФ и РБ является отсутствие специального и ответственного органа государственного управления, специализирующегося как на управлении государственной службой, так и на проведении административной реформы в целом, в том числе в системе гражданской службы. Фактически отсутствует организационное, административное, кадровое и технологическое обеспечение профессионального управления и развития государственных органов.

Уже сегодня необходимо формирование органа управления государственной гражданской и муниципальной службой Республики Башкортостан как подразделения, которое будет отвечать не только за организацию и качество работы госаппарата, но и заниматься проведением административной реформы в этом направлении. Есть и правовое обеспечение данного предложения, так как действующим законодательством предусмотрено формирование органа по управлению государственной службой. Предложения по подготовке и реализации мероприятий по формированию современного государственного аппарата даны в Дорожной карте.

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время ни в республике, ни на уровне РФ, нет по существу ни одного органа, профессионально занимающегося административной реформой. А ведь даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства – комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.

Зарубежный опыт. Так, в США специальными федеральными органами по управлению государственной службой выступают Служба управления персоналом (Office of Personal Management) и Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board), которым подведомственны кадровые службы министерств и ведомств, генеральные инспекторы и уполномоченные по вопросам служебной этики.

Во Франции есть два основных государственных органа, занимающихся вопросами управления государственной службой: Генеральная дирекция (Высший совет государственной публичной службы) и Генеральный совет. Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы, действующая на правах министерства, обладает следующими правами:

1) регулирует численность личного состава государственной службы и денежное содержание служащих;

2) реализует правовые нормы и принципы управления государственной службой;

3) осуществляет межминистерское управление корпусом государственных служащих;

4) согласовывает и координирует назначения на государственные должности, организуя в связи с этим конкурсы;

5) занимается профессиональной подготовкой, переподготовкой и стажировкой государственных служащих.

Генеральный Совет государственной службы - законотворческий и арбитражный орган, который состоит из равного числа представителей от государства и трех профсоюзов государственных служащих (по 32 человека). Совет обсуждает проекты законов о государственной службе, решает вопросы правового регулирования государственной службы, вопросы подготовки и переподготовки кадров, рассматривает апелляции государственных служащих, проводит досудебное расследование споров, связанных с государственной службой и т.д.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров с офисами на периферии, отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам,

В Казахстане еще в 1998 году было создано Агентство Республики Казахстан по вопросам государственной службы. Агентство состоит из двух департаментов и государственного учреждения. Функции этих подразделений достаточно легко вывести уже из их названий. Первый департамент – Департамент правового обеспечения государственной службы – включает два управления: Управление по контролю за соблюдением законодательства в сфере государственной службы и Управления совершенствованием госслужбы. Департамент кадрового обеспечения государственной службы тоже состоит из двух управлений: Управление обучения кадров и Управления прохождением госслужбы. Государственное учреждение, входящее в состав Агентства, занимается разработкой тестов и методических материалов по вопросам государственной службы. В каждой области имеется территориальное управление Агентства.

Таблица 8

Некоторые примеры организационного обеспечения работы государственного аппарата из опыта других стран:

Есть определенная практика и у субъектов РФ.

Опыт российских регионов позволяет выделить четыре модели управления госслужбой в субъектах РФ:

1) орган управления действует при главе исполнительной власти (например, Совет при Главе Администрации Рязанской области по вопросам государственной службы);

2) орган управления включен в структуру исполнительных органов власти субъекта РФ (например, Комитет по делам государственной службы Омской области, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области);

3) орган управления является структурным подразделением аппарата высшего должностного лица субъекта РФ (например, Департамент по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан, Управление госслужбы и кадров Правительства Москвы);

4) орган управления формируется всеми ветвями власти на паритетных началах (например, Совет по вопросам государственной службы Республики Хакасия).

Как сейчас организовано управление госслужбой в РБ? В Республике Башкортостан орган управления является структурным подразделением аппарата Главы РБ: (См. рис. 1).

В итоге не то что кадровой политикой такое Управление заниматься не может, оно не способно даже поставить учет гражданских служащих и составить реестр госслужащих РБ. О реформе государственного управления и говорить не приходится.

Поэтому в ближайшей перспективе на основе этого подразделения необходимо предусмотреть формирование специального государственного органа для управления как государственной гражданской и муниципальной службой, так и административной реформой в Республике Башкортостан (рис. 2).

Наиболее характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем, или при главе государства.

По нашему мнению, такой орган должен создаваться при Главе РБ и подчиняться непосредственно ему. Это позволит специальному органу управления государственной службой получить максимально высокий статус, что значительно укрепит его позиции.

Наименование не столь важно, это может быть и не госкомитет, может быть агентство. Важен реальный статус.

Структура Комитета в общем-то типовая для таких органов: текущая работа, контроль; управление изменениями и правовое оформление этих реформ (рис. 3).

Структурно этот орган мог бы состоять из трех ключевых отделов:

1) Департамент развития государственного управления в РБ, который бы занимался вопросами анализа и повышения эффективности управления государственной службой, оценкой и решением существующих проблем в системе государственной службы, обеспечением ее постоянного и последовательного развития и т.д. В первую очередь здесь должны быть представлены специалисты в области управления, в том числе государственного управления.

2) Департамент организации государственной (и муниципальной) службы в РБ, в компетенцию которого вошли бы функции по обеспечению качественного подбора, учета, продвижения, ротации, обучения и мотивации государственных и муниципальных служащих. Круг профессиональных компетенций работников этого отдела должен определяться знаниями и умениями в области кадрового менеджмента.

3) Департамент нормативно-правового обеспечения административной реформы. Основная функция данного подразделения сводится к соответствующему нормативному оформлению тех управленческих и кадровых технологий, которые разрабатываются и инициируются двумя предыдущими отделами. Разумеется, основной состав сотрудников должен быть представлен специалистами в области административного и конституционного права.

Основные задачи данного органа:

· анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка эффективности работы всех государственных органов с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

· разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

· учет, подбор, оценка, развитие, расстановка и мотивация персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

· разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Так организовано, например, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Ведомство является постоянно действующим государственным органом Ростовской обл. Государственный орган является юридическим лицом, имеет печать, обладает организационной и функциональной самостоятельностью.

Цели ведомства:

а) координация деятельности государственных органов Ростовской обл. по организации государственной службы (поступление, резерв, прохождение реестр, подготовка и т.д.);

б) осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах Ростовской обл. законодательства о государственной службе.

Специфика предлагаемого нами ведомства, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических, исполнительских и регулятивных функций с относительно высоким уровнем полномочий. Предпочтительно определение статуса такого органа более высоким, чем обычный орган исполнительной власти, возможно, на уровне Контрольно-счетной палаты РБ. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от